8 juli 2021

Door Frans Soeterbroek

Reacties

6 reacties

Tags

cocreatie, groningen, leefomgeving, omgevingsplan, omgevingswet, sociaal contract

Zeg het voort

Het omgevingsplan als nieuw sociaal contract voor de leefomgeving

Eergisteren hebben de deelnemers aan de pilot omgevingsplan Groningen in en voor de wijken Selwerd, Paddepoel en Tuinwijk hun einddocument met aanbevelingen en voornemens aangeboden aan wethouder Roeland van der Schaaf. De pilot was bedoeld om te oefenen met het samen met de stad maken van het stedelijke omgevingsplan (de opvolger van bestemmingsplannen en meerdere andere regelingen) dat de wet verplicht en te onderzoeken hoe je daarbij maatwerk naar buurten en wijken kunt bieden.  Meer dan een jaar is hieraan gewerkt door een wisselende groep van mensen bestaande uit wijkbewoners, ambtenaren, gemeenteraadsleden en medewerkers van corporaties. Ik mocht dat proces begeleiden. 
Het was een taai proces: een onderwerp dat ver van bewoners af lijkt te staan, een ingewikkeld instrument met zijn eigen jargon en ook nog in coronatijd waardoor we elkaar in die periode maar 1 keer live hebben ontmoet en wat het aansluiten van een grotere groep belanghebbenden verhinderde. Tegen deze achtergrond mag het een grote prestatie van de deelnemers genoemd worden dat ze een gezaghebbend verhaal hebben gemaakt. De afzenders van het stuk zijn 9 bewoners, 3 raadsleden, 2 medewerkers van corporaties en 5 ambtenaren. Meer bewoners hebben eraan gewerkt maar die zijn we om verschillende redenen tussentijds weer kwijtgeraakt.
Er zijn ook een aantal interessante lessen te trekken voor andere steden die zo’n wettelijk verplicht omgevingsplan nog gaan maken. Over de belangrijke les, hoe je een agenda voor democratische vernieuwing kunt verbinden met de omgevingswet die dit bepaald niet stimuleert schreef ik eerder dit verhaal al. Ik wil me in dit blog richten op de vraag wat er gebeurt wanneer je niet het instrument omgevingsplan centraal stelt maar de leefwereld van de bewoners van stad wijk en buurt. En hoe je dat op een manier doet dat er geen bewonerswensenlijstje uitrolt onder het motto ‘dat nemen we mee’ maar iets wat lijkt op een sociaal contract over de leefomgeving als gezamenlijk product van  bewoners, ambtenaren, gemeenteraadsleden en corporatiemedewerkers.

Werk niet vanuit de logica van de wet maar de logica van de leefwereld
We zijn uiteraard begonnen met deelnemers te introduceren in de wondere wereld van de omgevingswet en het omgevingsplan. De valkuil is daarbij wel dat het instrument centraal komt te staan en niet de praktijk die mensen ervaren.  Bij de presentatie eergisteren gaf een van de ambtenaren aan dat hij eigenlijk met de verkeerde vraag aan de bewoners was begonnen: ‘wilt u participeren in de totstandkoming van het omgevingsplan?’ Hij is gaandeweg gaan inzien dat de goede vraag was hoe dat instrument behulpzaam kan zijn aan de bewoners van de stad. 
We hebben steeds nadrukkelijker die laatste vraag gesteld en dat is om meerdere redenen behulpzaam geweest. Allereerst is dit de vraag waar het echt om moet draaien waarbij ambtenaren met hun kennis van de wet de bewoners helpen en niet andersom bewoners de gemeente voeden met hun kennis, ideeën en bezwaren.  Daarnaast verlaag je daarmee de drempel voor mensen om in te tekenen op zo’n complexe thema en blijf je dicht bij wat hen bezighoudt. Ten derde dwing je mensen niet om zich het hele instrument tot zich te nemen maar  je beantwoordt met elkaar de vraag ‘hoe zorg je dat de het omgevingsplan goed gefundeerd is op wat speelt en leeft in de wijken?’ En last but nog least: je agendeert actief de spanning tussen de systeemwereld (invoering van een instrument met alle formele vereisten) en de leefwereld (hoe ervaren wij de ruimtelijke planvorming in onze buurt?’). Wat leverde dit in de Groninger context op? Ik licht er 4 thema’s uit.

Geen ruimtelijke plannen meer als UFO in de wijken laten landen
De belangrijk klacht van bewoners is dat ruimtelijke plannen die voor de leefbaarheid in de wijk grote gevolgen hebben als UFO’s landen in de wijk. Ze zijn er ineens, ze zijn praktisch al klaar, zijn niet ingebed in de wijk en de kansen om er als bewoners invloed op uit te oefenen zijn marginaal. Dus de simpele vraag van bewoners is: maak een omgevingsplan dat daar verandering in aanbrengt. Dat roept behoorlijk wat spanning met de wet op die juist beoogt meer speelruimte voor initiatiefnemers te creëren. De deelnemers hebben er voor gekozen dat laatste niet te accepteren en hebben een serie van adviezen en voornemens gemaakt met als teneur: vroegtijdige invloed vanuit de buurt op de planvorming moet linksom of rechtsom worden geregeld, plannen moeten ook zichtbaar iets voor de buurt opleveren en buurtinitiatieven moeten een echte kans krijgen zelf plannen te ontwikkelen. Die uitgangspunten moeten in ieder geval in regels in het omgevingsplan neerslaan en de juristen moeten goed uitzoeken hoe je dat op een manier doet dat initiatiefnemers er met de veel ruimere wet in de hand niet aan kunnen ontsnappen. Gebruik bijvoorbeeld het principe van ‘evenwichtige belangenafweging’ dat de wet kent als uitgangspunt om de buurt in positie te brengen en beoordeel vergunningsaanvragen hierop.
Bewoners zijn overigens ongeduldig en willen morgen zien dat deze nieuwe lijn zichtbaar wordt en niet pas over jaren wanneer het omgevingsplan in werking treedt. Daarom pakken bewoners ook een actuele planontwikkeling in de wijk beet om (niet vrijblijvend) te oefenen met die andere aanpak. Een wijze les voor de gemeentelijke overheid is dat als je op een geloofwaardige manier met de buurten aan een nieuw regelsysteem wilt werken je zo snel mogelijk ook je huidige manier van werken daaraan aan moet passen. 

Het omgevingsplan bouwen op de thema’s die in buurt en wijk leven
Natuurlijk is het uitgangspunt bij het maken van het omgevingsplan dat het gebaseerd moet zijn op gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de omgevingsvisie en de regionale en lokale programma’s voor wonen, voorzieningen, erfgoed, groen, openbare ruimte, klimaatbeleid etcetera. Maar ga je met wijkbewoners aan de slag dan blijkt dat ze zich maar beperkt in dat beleid herkennen en er behoefte is aan regels die aansluiten op wat er in de buurt speelt. De actuele behoefte aan woningen en bijbehorende voorzieningen wringt met het gemeentelijk beleid omdat men onvoldoende recht vindt gedaan aan de lokale gemeenschap en de werkelijkheid de lange planprocedures al in heeft gehaald. En daarnaast vindt men dat de zachte waarden meer bescherming behoeven dan in het gangbare regelsysteem is geregeld. Denk aan cultuur erfgoed, groen dat niet beschermd wordt via de ‘hoofdgroenstructuur’ en waarden als sociale veiligheid, leefruimte en gemeenschap en toegankelijkheid.
Ook op deze punten hebben de deelnemers een serie van adviezen geformuleerd voor het omgevingsplan waard in vervolgtrajecten (zoals het maken van het omgevingsplan met de hele stad) op kan worden voortgebouwd. 

Breder kijken dan het omgevingsplan
De ultieme consequentie van het denken vanuit de leefwereld is dat je op vraagstukken stuit die niet zomaar zijn te vertalen naar een omgevingsplan maar daarmee wel aan de gang gaat en andere wegen inslaat. Zo heeft de pilot zichtbaar gemaakt dat er een wijkvisie of wijkagenda nodig is als schakel tussen gemeentelijk beleid en het omgevingsplan. Daar gaat komende najaar verder aan gewerkt worden. Veel van wat voor de wijk belangrijk is zal daarnaast moeten landen in de nog te maken nieuwe participatieverordening van de gemeente en die lijn is ook gelegd. En ook zijn we gestuit op het belang van het fenomeen van de buitenplanse vergunningen waarbij ondanks het afwijken van beleid toch een vergunningstraject wordt gestart. Eigenlijk worden de meeste ingrijpende projecten nu al via deze weg geregeld en mag verwacht worden dat dit met de omgevingswet in de hand nog zal toenemen. Hierover is in de pilot ook de samenwerking gezocht tussen raadsleden en bewoners door samen te kijken naar de ‘lijst voor advies en participatie bij buitenplanse activiteiten’ die de gemeenteraad op grond van de wet kan opstellen. Mijns inziens minstens zo belangrijk als het omgevingsplan zelf. 

Maak het politiek
Dat brengt ons bij het volgende belangrijke punt. Het omgevingsplan maken is een politieke daad en niet een technisch-instrumentele opgave. En daar richt je je participatieaanpak dus ook op in. Wethouder van der Schaaf gaf bij de presentatie ook aan dat hij de uitkomst van de pilot beschouwt als een belangrijk politiek pamflet: hier zal het de komende jaren ook over gaan in de lokale politiek. Dat vind ik een groot compliment voor de deelnemers, dat ze er in zijn geslaagd om de politiek-maatschappelijke dimensie van iets instrumenteels (‘het omgevingsplan’) boven tafel te krijgen en concreet maken wat er nodig is om tot een nieuw contract te komen over ruimtelijke planvorming in stad, wijk en buurt.
Wat daarbij dus erg heeft geholpen is dat 3 raadsleden aan de pilot meededen. Die hebben we bewust voor de pilot uitgenodigd om het geen traditioneel participatieproces met bewoners en ambtenaren te maken maar er een meer politieke dimensie er aan te geven. En om te voorkomen dat de afwegingen die de raad maakt feitelijk losstaan van de uitkomst van de pilot (‘we nemen het mee’), De gemeenteraad heeft in Groningen een eigen traject rond invoering van de omgevingswet en we zijn er in geslaagd op deze manier de trajecten van bewoners en politiek kort te sluiten. Daardoor zijn we niet in de valkuil gestapt om simpelweg de bewonerswensen op een rij te zetten die dan door ambtenaren en politiek ‘mee worden genomen’ maar als bewoners, raadsleden, ambtenaren en corporaties samen iets op te leveren. Dat geeft het verhaal al meer gezag en urgentie. 

Een nieuwe sociaal contract tussen burger en overheid
Kortom, door niet de vraag centraal te stellen ‘hoe voeren we het instrument omgevingsplan in’ en wel de vraag ‘hoe maken we dit instrument dienstbaar aan de stad(sbewoners) en het leven in de wijken’  komt er iets uit dat er echt toe doet en wat ik best een nieuw sociaal contract voor de leefomgeving zou willen noemen. Het is een uitstekende manier om de omgevingswet voor je te laten werken in plaats van jezelf er aan over te leveren. Op grond van de pilot in Groningen zou ik de volgende 11 punten willen opvoeren als ingrediënten voor het omgevingsplan als nieuw sociaal contract voor de leefomgeving.  Ik adviseer  bewoners en politiek in andere gemeenten die met het omgevingsplan gaan werken hierop voort te borderen. 

1. De situatie waarbij bewoners overvallen worden door plannen in hun buurt gaan we doorbreken. Vroegtijdige betrokkenheid, zichtbare invloed en baat voor de buurt van projecten zijn de normen die moeten worden nageleefd.
2. Bewoners moeten in staat worden gesteld om zelf initiatieven te ontplooien en plannen te maken en het omgevingsplan moet daar ook de ruimte voor bieden en regels voor bevatten (‘gelijker speelveld’).
3. Bewoners krijgen de informatie, ingangen en ondersteuning om die rol ook te kunnen vervullen en kunnen daarvoor zelf experts inschakelen. 
4. Participatie is niet alleen van belang om betere plannen te maken maar we richten het expliciet op het versterken van de organisatiegraad en het sociaal kapitaal in de wijken.
5. De normen die de gemeente zichzelf oplegt voor participatie en zeggenschap bij ruimtelijke plannen gelden ook voor initiatiefnemers i.h.k.v. de omgevingswet en we maken die linksom of rechtsom afdwingbaar. 
6. De regels in het omgevingsplan zijn niet alleen gebaseerd op landelijk, regionaal en stedelijk beleid maar ook op beleid/afspraken gericht op het leven in buurten en wijken (‘de logica van de leefwereld’, ‘wijkvisie’).
7. We gebruiken het omgevingsplan om de zachte waarden en zwakkere belangen die het bij ruimtelijke projecten vaak afleggen te borgen en zorgen ervoor dat de gezonde, fijne en veilige leefomgeving en de sociaal sterke gemeenschap centraal staan in het beoordelen van plannen.
8. We zorgen dat bewoners en gemeenteraad samen optrekken in het proces van invoering van de omgevingswet en in het bijzonder het omgevingsplan.
9. De buitenplanse vergunningen mogen niet werken als escape om strenge regels in het omgevingsplan te omzeilen. Gemeenteraad en bewoners moeten stevig greep daarop hebben en maken samen de ‘lijst van advies en participatie bij buitenplanse vergunningen’ . 
10. We zorgen ervoor dat In de nieuw op te zetten Gemeentelijke Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit ook mensen zitten die het perspectief van buurten, wijken en bewoners inbrengen in de beoordeling van plannen en vergunningsaanvragen.
11. Wat we vandaag afspreken moet morgen al toepasbaar en merkbaar zijn in de planvorming in de wijken. 

---