25 november 2019
Door Frans Soeterbroek
Reacties
Tags
ambtenaren, bewonersinitiatief, burgerinitiatief, businesscase, maatschappelijke gebiedsontwikkeling, meervoudige waardecreatie, systeemwereld, systemen hacken, vloeibare systemenZeg het voort
‘als ik dit van tevoren had geweten was ik er nooit aan begonnen’
Afgelopen week mocht ik in een jury de eindpresentaties beoordelen van een kort leertraject over burgerplanvorming bij gebiedsontwikkeling, verzorgd door LSA en KNHM. Als voorproefje van die leergang had ik op verzoek van hen een masterclass over dit thema verzorgd en ik bedacht me dat het geen kwaad kan om nog een paar dingen daaruit breder te delen. Ik ga het hier niet hebben over een aantal basisnoties voor ieder initiatief (heldere en wervende boodschap, krachtenveldanalyse, netwerk opbouwen, haalbaar plan, financiering regelen etcetera). Ik richt me in dit verhaal op de vraag hoe je het ingewikkelde dansje met de systeemwereld van gemeentelijke planprocedures, grond- en vastgoedbeleid en gebiedsontwikkeling op een soepele manier kunt uitvoeren. En vooral hoe je niet verstrikt raakt wanneer het been dat zich aan wil passen aan die danspartner een andere kant op gaat dan het been dat beweegt op de maat van de eigen drijfveren en onbevangenheid. Hier komen mijn belangrijkste lessen, geschreven voor de initiatiefnemers maar hopelijk doen de mensen die hen daarbij kunnen helpen er ook hun voordeel mee.
1- Laat je energie en onbevangenheid niet weglekken
Herken je deze verzuchting: ‘als ik alles van te voren had geweten, was ik er nooit aan begonnen’? Dat roepen veel initiatiefnemers, hopelijk pas als ze voldoende ver in het oerwoud zijn doorgedrongen dat er hoop gloort. Zeker in de wereld van gebiedsontwikkeling is alles taai en duurt alles zo lang en de redding voor veel burgerinitiatieven is dat ze daar nog niet zo’n weet van hebben als ze aan het avontuur beginnen. Wanneer je vervolgens jaren bezig bent met planprocessen, vergunningen, aanbestedingen, grondposities en lobbyen dan is het vuur waarmee je ooit aan het initiatief begon soms nog maar een klein waakvlammetjes. Je zult steeds meer te weten komen over hoe het werkt en alle tegenslagen daarin moeten incasseren.
Je houdt dat alleen maar vol door zuinig te zijn op de brandstof (ideaal, onbevangenheid, bezetenheid, lol, fijne mensen om je heen, waardering, ) die je in beweging houdt. Vergeet nooit dat de gunfactor waardoor mensen je willen helpen gebaseerd is op de drijfveren waarmee het begon en op je vermogen anderen met dat optimisme te besmetten.
Wat wel spannend is: het is vaak een individu die het initiatief op gang bracht maar het initiatief transformeert gaandeweg tot een collectiviteit waarin meerdere mensen drager zijn. Het groeimodel van de meeste burgerinitiatieven is ook meer ‘het verbreden van het collectief en het eigenaarschap’ en veel minder ‘ik als initiatiefnemer ga wat mooie dingen doen voor anderen’. Dat oogt over het algemeen waardering en een grote gunfactor (inclusiviteit! draagvlak! gemeenschap!). Het risico is dan wel dat je als bescheiden initiatief wordt afgerekend op doelen die je helemaal (nog) niet kunt waarmaken en eigenlijk de doelen van anderen zijn. Ook hier dus de waarschuwing: blijf trouw aan je eigen drijfveren en laat je niet verantwoordelijk maken voor de doelen van de overheid en pas op dat je initiatief niet ingekapseld raakt in het overheidsbeleid.
2- Laat je niet opsluiten in een hokje of doorsturen naar een ander loket
In de jury kregen we een discussie over de vraag wat nu eigenlijk een burgerinitiatief is. Dat zit denk ik ergens tussen een sociaal ondernemer (‘ik ben uiteindelijk ondernemer maar ik doe het niet voor het geld’), maatschappelijke belangengroepen (‘wij claimen een plek voor onszelf en/of een specifieke maatschappelijk belang’) en buurtinitiatieven (‘we willen zelf iets bijdragen aan/greep krijgen op de ontwikkeling van onze buurt’). In de wereld daartussen bevinden zich (zelfbenoemde) gebiedsmakelaars, communitybuilders, erfgoedbewakers, wooncollectieven, energiecoöperaties, aanjagers van de buurteconomie, placemakers enzovoorts. En vooral initiatiefnemers die verschillende van deze rollen vermengen. Want dat is kenmerkend voor burgerinitiatieven: er treedt een symbiose op tussen ondernemerschap, activisme en gemeenschapszin en een symbiose tussen meerdere doelen en vormen van waardencreatie. Er wordt simultaan gebouwd aan economische vitaliteit, omgevingskwaliteit, leefbaarheid, sociale mobiliteit, duurzaamheid, gezondheid en samenlevingsopbouw, juist door die niet allemaal als aparte doelen te gaan afvinken.
Dat verhoudt zich slecht tot de procedures, geldstromen en hokjes van de overheid. Ze passen niet keurig in een sectorale indeling en zijn noch ‘gewoon’ ondernemer (ondernemersloket, aanbesteding, steun voor startups) noch ‘gewoon’ vrijwilliger (welzijnswerk, vrijwilligerscentrale, subsidie). Bij gebiedsontwikkeling zijn deze initiatieven daarom niet de voor de hand liggende partners met wie programma’s ontwikkeld worden en voor wie tenders worden uitgeschreven. Pas dus op dat de overheid in haar onmacht om hiermee te dealen probeert je in een categorie te vangen die geen recht doet aan die meervoudigheid. Of dat het ene deel van de overheid je probeert door te schuiven naar een ander loket (‘misschien kun je beter aankloppen bij het initiatievenfonds’)
Blijf vooral benadrukken dat het juist je kracht is dat je de verkokerde wereld overstijgt. Je zult dan vaak zelf wel moeten shoppen tussen meerdere loketten en zelf bruggetjes moeten bouwen tussen verkavelde beleidsvelden, procedures en geldpotten. Feitelijk ben je heelmeester van een verscheurde overheid die de natuurlijke samenhang der dingen is kwijtgeraakt door te veel te denken vanuit producten en sectoren.
3- Neem de taal en logica van de systeemwereld niet zomaar over
Wat ik burgerinitiatieven op zoek naar erkenning en gezag vaak zie doen is de taal en logica van de gemeente en de markt overnemen. Ze willen graag een degelijke businesscase maken, een nog mooier ‘integraal ruimtelijk ontwerp’ en nog betere draagvlakprocessen. Dat kan zin hebben om een plek onder de zon te verwerven maar je loopt wel het risico dat je je unieke karakter verliest en steeds meer wordt gezien als een gewone marktpartij of als verlengstuk van de gemeente. Waar goede burgerinitiatieven juist in excelleren is dat ze uitgaan van een rijker waardecreatiemodel dan een kale businesscase: economische en maatschappelijke waarde in 1 beweging realiseren, geleidelijke waardeontwikkeling, het verbinden van ontwikkeling, beheer en gebruik evenals het realiseren van een bijzondere combinatie van functies. Ten tweede dat ze daarbij organisch denken en handelen: snel iets uitproberen en dus geen harde scheiding tussen planontwikkeling en uitvoering, voortbouwen op wat er al is, hergebruik van materialen, klein beginnen en keteneffecten veroorzaken. En ten derde dat ze mensen weten de mobiliseren en daar een diepere filosofie onder leggen (inclusiviteit, democratie, gemeenschapsvorming) i.p.v. de klassieke draagvlakverwerving van het ophalen van meningen en wensen.
Als het goed is fungeer je dan als katalysator voor een nieuw type (ik noem dat maatschappelijke) gebiedsontwikkeling dat steviger is gefundeerd op de samenleving en maatschappelijke waarden en beter in staat is integraliteit en meervoudigheid te realiseren. Je moet als burgerinitiatief in staat zijn om deze uniciteit ten opzichte van markt en overheid in je verhaal en aanpak goed voor het voetlicht te brengen en je dus niet verliezen in ouderwetse modellen voor gebiedsontwikkeling. Eigenlijk zou de overheid hier heel blij van moeten worden, maar hier wreekt zich ook de verkokering. Ambtenaren in de buurt- en wijkaanpak snappen dit vaak wel maar helaas is daar in de wereld van het grote geld en de grote plannen te weinig oog voor. Burgerinitiatieven zullen (zoals hierboven al beschreven) zelf aan de bak moeten om die werelden dichter bij elkaar te brengen, bijvoorbeeld door ambtenaren uit beide hoeken met elkaar aan tafel te zetten. Het kan wellicht helpen om je op te werpen als drager van een gemeentelijk experiment met maatschappelijke gebiedsontwikkeling. Zoek dus zelf naar wegen om de systeemwereld te infecteren met een nieuwe logica van gebiedsontwikkeling.
4- DE systeemwereld bestaat niet, spoor de tegenstrijdige spelregels op
Die verkokering staat natuurlijk voor iets breders: het stikt bij gemeenten van tegenstrijdige instrumenten en procedures. Veel gemeenten werken tegelijk aan flexibel omgaan met regels als aan het strakker handhaven, hebben gestandaardiseerde regels voor aanbesteding maar ook het ‘right to challenge’ waarbij bewoners de gemeente daarop mogen uitdagen, hebben ambtenaren die je helpen om een pand te vinden en ambtenaren die gewoon commerciële vastgoedboeren zijn.
Van die tegenstrijdigheden kun je veel last krijgen, bijvoorbeeld als je denkt dat de gemeente je helpt maar verderop in het proces duikt er toch een veto op. Daar haak je al snel op af. Maar je kunt die tegenstrijdigheden ook benutten. Dus als je een lagere grondprijs wilt even op zoek naar gevallen waar gehaaide ontwikkelaars dat ook bedongen hebben. En als de gemeente een ‘right to challenge’ kent even kijken of je die kunt gebruiken om het beheer van publieke ruimte naar je toe te halen.
Daarnaast moet je goed beseffen dat de toepassing van regels en wetten een kwestie is van interpretatie. In veel gevallen waar initiatiefnemers te horen krijgen dat iets niet kan of op een bepaalde manier moet is het niet de regel zelf die dit ze bepaalt maar komt dat voort uit de interpretatie ervan door de betreffende ambtenaar. Laat je dus nooit afschepen met de dooddoener dat iets nu eenmaal niet kan of juist moet volgens afgesproken regels maar vraag door: ‘waarom niet’, ‘zijn er ook uitzonderingen gemaakt’, ‘onder welke condities kan het wel’ , ‘wil je met mij de rek in de regels gaan zoeken’?
Een ambtenaar of professional die je goed gezind is zal hier zeker aan meewerken. En heb je last van halsstarrige ambtenaren die bovenop de regels zitten kijk dan of je via ambtenaren die dichter bij je zitten (denk aan de participatiemedewerkers, buurtcoaches en wijkregisseurs), gemeenteraadsleden, de wethouder en/of publiciteit er wel wat in beweging kan krijgen. Zonder zichtbaarheid en lobby redt je het meestal niet.
5- Verlies je niet in de complexiteit van grond, vastgoed en planprocedures
Als er voor een burgerinitiatief iets intimiderends is aan gebiedsontwikkeling, dan is het de wondere wereld van tenderprocedures, gebiedsexploitaties, de grondprijzenbrief, vastgoedportefeuilles, residuele waardebepaling, ontwikkelrechten, anterieure overeenkomsten, de omgevingswet, regionale agenda’s etcetera. Je voelt je dan al snel klein worden. En een stem in je hoofd zegt dat je eerst maar eens een paar jaar hierop moet gaan studeren voor je weer je vinger opsteekt. Zorg er in ieder geval voor dat je recht om hier slimmer op te worden wordt erkend. Regel een budget voor deskundigheidsbevordering in de vorm van cursussen of een eigen adviseur.
Een troost kan zijn dat veel mensen met wie je te maken krijgt daar ook niet alles van afweten. Menig ambtenaar en bestuurder wordt verrast door onvoorziene blokkades die opduiken in het woud van afspraken, spelregels en juridische spitsvondigheden waardoor dingen toch anders lopen dan ze wilden. En andersom worden regels vaak genoeg keurig geplooid rond wensdenken: een ambtenaar of wethouder raakt verslingerd aan een idee en daar worden uiteindelijk alle visies, procedures en regels op aangepast of waar nodig genegeerd. Dus ook hier geldt: blijf ‘domme’ vragen stellen en laat je niet afbluffen door mensen die je vertellen ‘hoe het nu eenmaal werkt’.
Veel gedoe komt ook gewoon voort uit het feit dat procedures en rechten zijn gebouwd rond het idee van het bevorderen van marktwerking. En dat heeft een speelveld opgeleverd waar burgerinitiatieven vaak het nakijken hebben ten opzichte van de gemeentelijke grond- en vastgoedbedrijven, grote marktpartijen en de semi-publieke sector (corporaties, welzijnsorganisatie, gezondheidszorg etc). Je mag politici en ambtenaren er ook op aanspreken dat het raar is dat ze een kwetsbaar burgerinitiatief op dezelfde manier behandelen als een gehaaide projectontwikkelaar of professionele organisatie. De spelregels die daarbij gelden komen immers voort uit een logica die de grote partijen bevoordelen en die gaan er dan altijd met de buit vandoor. Als het goed is bereik je 2 dingen door dit niet zomaar te accepteren: er wordt naar jou toe maatwerk geleverd en waar nodig uitzonderingen op regels bedacht (de gunfactor) en er wordt nagedacht over het aanpassen van spelregels waardoor niet ieder burgerinitiatief tegen dezelfde dingen aan blijft lopen. Maak in de manier waarop je over je dans met de systeemwereld communiceert die noodzaak tot systeemaanpassing ook zichtbaar. En verbind je met anderen om de druk daarop te verhogen.
6- Laat je niet in de wachtstand zetten
Ik zie zo gauw 3 soorten burgerinitiatief in relatie tot gebiedsontwikkeling: de autonomen (we willen gewoon grond/ruimte/een gebouw voor ons eigen plan), de gebiedspartners (laat ons meedoen in- of meeliften op een groter proces), en de gebiedsmakelaars of gebiedscoöperaties (laat ons het geheel maar doen, wij zoeken er zelf de partners bij). Zeker voor die eerste 2 geldt dat ze bij grotere gebiedsontwikkelingen door de gemeente en ontwikkelaars worden gezien als een bescheiden deelbelang waar ’we in de uitvoering van het plan wel ruimte voor zoeken’. Ze zien je dan niet als partij die aan tafel hoort te zitten als belangrijke vragen worden geformuleerd en keuzes worden gemaakt noch als een belangrijke katalysator voor de verdere ontwikkeling van het gebied. Onder de indruk van het geweld van zo’n groot en complex proces en gerustgesteld door de belofte dat je in een volgende fase echt aan bood kan komen ben je al gauw geneigd je in die rol te schikken. Niet te snel doen dus, want voor je het weet ben je door de gemeente gedegradeerd tot een beperkt deelbelang en wordt over je hoofd heen een breder participatie- en afwegingsproces georganiseerd. Of ontstaat een een-tweetje tussen gemeente en de grote partijen (grondeigenaren, ontwikkelaars, semi-publieke organisaties). Dan wordt je een soort van afnemer van een groter plan die binnen strakke kaders en in een ouderwets ontwikkelmodel iets mag gaan doen. En meestal voelt dat niet goed en bedenk je pas achteraf ‘als ik eerder aan tafel had gezeten had ik dit wellicht kunnen voorkomen.’
Wat dan helpt: blijven benadrukken dat je niet in de wachtstand wilt gaan en blijven uitleggen dat je een benadering meebrengt die consequenties zou moeten hebben voor de gehele planontwikkeling. En wat vooral helpt is de nodige brutaliteit en initiatiefrijkheid: jezelf overal uitnodigen en alvast ongevraagd met wat voorwerk voor het grote verhaal komen: je programma van eisen, je visie op het proces, een spannend aanbod etc. Want dan kun je ook laten zien dat jouw bijdrage een ander type gebiedsproces, gebiedskwaliteit en maatschappelijke opbrengst oplevert.
7- Claim je aandeel in waardecreatie van een gebied of pand
De meest bekende en laagdrempelige manier om als burgerinitiatief een plek te verwerven in gebiedsontwikkeling is in de vorm van tijdelijkheid. Tijdens de crisis hebben veel initiatieven ruimte gekregen om gedurende een korte periode iets te doen zonder toezegging voor een rol in de fase daarna. En veel van hen zijn daarna moeten vertrekken of zijn met steun van de gemeente naar een andere locatie verkast (zoals Tuin in de Stad in Groningen en het Wijkpaleis en Rotterdam).
Veel initiatiefnemers uit die periode trekken de haren uit hun hoofd dat ze geen afspraken hebben gemaakt over hoe de waarde die ze aan een gebied of pand in die tijdelijkheid hebben toegevoegd terugvloeien naar henzelf en de buurt. En dat ze geen afspraken hebben gemaakt over hoe initiatieven die zich bewezen hebben een speciale positie krijgen in de gebiedsontwikkeling. Het mooie initiatief Coehoorn Centraal in Arnhem is een van de weinige die achteraf met succes bedongen heeft dat de tijdelijk status werd omgebogen naar een structurele. Ik wens tijdelijke burgerinitiatieven toe dat ze vanaf het begin worden behandeld als katalysator van iets groters, die daarvan ook nog eens mogen profiteren en niet zomaar verkast of beëindigd kunnen worden.
Eigenlijk moet je dan ook niet als tijdelijk initiatief behandeld worden en dat zelf ook niet willen. Twee van de mooiste initiatieven die ik ken en actief steun zijn het verhalenhuis Belvedère in Rotterdam en het Hof van Cartesius in Utrecht. Zij hebben zich een duurzame en zelfstandige positie verworven door niet in te zetten op tijdelijk gebruik, hebben een degelijke financiële basis gelegd (ondersteund door respectievelijk obligatiesysteem en crowdfunding) en een grote community om zich heen verzameld. Ze zijn nu zichtbaar als katalysator in de verdere gebiedsontwikkeling (respectievelijk op Katendrecht in Rotterdam en in het Werkspoorkwartier in Utrecht). Over dat laatste moeten we het even hebben. Want een deel van hun succes zit er ook in dat ze gewoon zijn gegaan voor hun eigen initiatief en pas na de realisering daarvan zich wat meer zijn gaan verhouden tot bredere processen in de omgeving. Dat is ook een les: vertil je niet aan te grote ambities maar probeer je gezag als in gebiedsontwikkeling stap voor stap te verwerven en eerst maar eens te zorgen dat je eigen initiatief staat. En wanneer de grote spelers vervolgens met jou als uithangbord in de gebiedsmarketing aan de haal gaan is het de tijd om dat te verzilveren als toegangsbewijs tot de tafel waar de beslissingen vallen. Helaas moet je dan ook nog hard op de deur bonzen om die plek te krijgen. Laten we er samen voor zorgen dat het volgende principe normaal wordt: wie burgerinitiatieven gebruikt als uithangbord voor een breder gebied en groter proces moet hen ook een invloedrijke rol aan tafel gunnen.
Systemen hacken en vloeibaar maken
De rode draad door bovenstaande adviezen: je komt als burgerinitiatief in gebiedsontwikkeling niet ver als je je te bescheiden en dankbaar opstelt. De kunst is mee te bewegen met de systeemwereld zonder je te plooien naar de logica van klassieke gebiedsontwikkeling, gemeentelijke kokers en marktwerking. Je bijzondere identiteit als kataysator voor een ander type gebiedsontwikkeling (meervoudige waardecreatie, maatschappelijke waarden voorop, organisch, democratisering van het eigenaarschap van de leefomgeving) moet je juist uitspelen en in de etalage zetten.
Wat je daarvoor moet doen is die systeemwereld hacken of vriendelijker geformuleerd, systemen vloeibaar maken: de tegenstrijdigheden opzoeken en gebruiken, meerdere wegen bewandelen en zelf bruggetjes bouwen tussen verkokerde systemen, als tijdelijk initiatief beginnen maar bouwen aan een duurzame rol, de veto’s ombuigen naar mogelijkheden, ongevraagd komen met een ‘offer they can’t refuse’ en een flinke draai geven aan instrumenten als businesscases, gebiedsprogrammering en programma van eisen. Over dat hacken en hoe je dat combineert met andere strategieën schreef ik eerder dit verhaal.
Voor ambtenaren en politici die dit verhaal met instemming lezen heb ik 3 adviezen: help initiatiefrijke burgers hun droom te verwezenlijken, steek je nek uit door als openlijke bondgenoot op te treden daar waar het speelveld te ongelijkwaardig is en zorg dat er iets in de systemen verandert waardoor niet ieder initiatiefnemers tegen dezelfde blokkades oploopt. Het is immers in het geweld van de grote opgaven, het grote geld en complexe gebiedsprocessen moeilijk voor burgerinitiatieven om een plek onder de zon te vinden dus daar moet je wel even wat meer voor doen dan ze een aai over de bol geven. En besef wel dat het hier om iets groters handelt dan welwillendheid naar initiatiefnemers: een samenleving die een goede voedingsbodem kent voor burgerinitiatieven is een gelukkiger samenleving.
Reacties