8 mei 2019

Door Frans Soeterbroek

Reacties

0 reacties

Tags

Democratie, gebiedsontwikkeling, hembrug, maatschappelijke gebiedsontwikkeling, omgevingswet, organische gebiedsontwikkeling

Zeg het voort

Het democratisch gat bij gebiedsontwikkeling in de geest van de omgevingswet

Eind 2016 werd ik gevraagd om mee te denken over de organische gebiedsontwikkeling in de Noordvleugel van de Randstad en dat deden we op een toepasselijke plek, het Hembrugterrein in Zaanstad. Ter plekke werd tijdens een rondleiding terloops opgemerkt dat de eigenaar van het terrein, het Rijksvastgoedbedrijf net had besloten om het gehele gebied in 1 keer op de markt te brengen. Dat betekende feitelijk dat er een einde kwam aan het organische proces dat met gemeente, provincie en lokale ondernemers in gang was gezet. Ik sprak mijn teleurstelling daarover uit omdat ik voor me zag hoe een bijzondere gebiedsontwikkeling (organisch = stap voor stap, voortbouwen op wat er is, met open eindbeeld en lokaal gestuurd) werd ingeruild voor iets heel klassieks en topdowns. En ik vond het eigenlijk ook een beetje vals spel: veel partijen droegen bij aan een bijzondere vorm van waardeontwikkeling en toen het terrein lekker in de schijnwerpers stond trok de eigenaar zijn eigen plan en incasseerde de opbrengst. 

Daarna ging het snel. De gemeente bereidde een aanpassing van het bestemmingsplan voor (o.a. om ruimte te maken voor woningbouw) en het Rijksvastgoedbedrijf een ontwikkelcompetitie. Zes ontwikkelaars tekenden in op die competitie. Januari 2018 werd de keuze gemaakt voor ABC Planontwikkeling en een maand later stelde de gemeenteraad het aangepast omgevings-/bestemmingsplan vast. Anticiperend op de omgevingswet en leunend op de crisis- en herstelwet werd een ‘bestemmingsplan met verbrede reikwijdte gemaakt’ in de veronderstelling dat met dit juridisch instrumentarium het wel snor zat. Maar dat viel dus tegen. De Raad van State heeft het bestemmingsplan recent op verzoek van onder meer het havenbedrijf Amsterdam vernietigd.

Organisch ontwikkelen zo gek nog niet
In de reacties die ik op dit vonnis langs zag komen overheerst 1 conclusie:  ‘ze’ hadden beter moeten communiceren met alle relevante partijen om zo te voorkomen dat die zich gedwongen voelen een juridische procedure te starten. 
Ik trek er nog een heel andere conclusie uit: het pad van het organische ontwikkelen van het gebied onder regie van publieke partijen had gewoon niet verlaten moeten worden.  Dan had je gestaag verder gewerkt aan het gebied en reken je stap voor stap met alle hobbels en bezwaren af. Zo verklein je de kans dat een groots en meeslepend plan waar alles met alles samenhangt om kan vallen. En je verkleint de kans dat een omvangrijk woningbouwprogramma als een ufo in dit bijzondere industrieel landschap landt. Je bouwt door de tijd heen aan een woon-werkgebied dat gewoon klopt.  
Bij voortzetting van die organische aanpak waren de betrokken publieke partijen, ondernemers en bewoners  ook verder gegaan met het uitbouwen van het lokale netwerk en de buren in de haven. Dan weet je ook heel goed waar in de omgeving te ‘meekoppelkansen’ en bezwaren zitten en vind je daar creatieve oplossingen voor. Het zou zomaar kunnen dat in de euforie van het parallel werken aan een nieuw bestemmingsplan en de ontwikkelcompetitie niemand op het idee is gekomen dat partijen in het Amsterdamse havengebied hier ook een belang in hebben. En er lijkt vervolgens blind gevaren te zijn op het idee dat de crisis- en herstelwet (en alles in de geest van de omgevingswet) de ruimte om zo’n plan nog onderuit te halen klein maakt. 

Democratisch gat in de omgevingswet
Laat u alstublieft niet wijsmaken dat de omgevingswet met zijn beroep op vroegtijdige participatie dit soort problemen in de toekomst gaat voorkomen. Wat hier gebeurt is precies wat de omgevingswet beoogt. Namelijk : geef het heft in handen van een ontwikkelaar (uitnodigingsplanologie), pas je omgevingsplan aan op basis van de plannen van deze initiatiefnemer (soepele procedures) en laat de marktpartij zelf de participatie organiseren in het kader van de omgevingsvergunning. Het is de gemeenten zelfs verboden om de ontwikkelaar voor te schrijven welke vorm van participatie deze moet organiseren in het kader van zo’n proces. 
Dus partijen die de lokale context vaak niet kennen moeten dan hun plan zien te verkopen en de overheid kijkt toe. En als het college van B&W een vergunning verleent voor een plan dat afwijkt van het omgevingsplan gaat dat in tegenstelling tot de huidige situatie buiten de gemeenteraad om. Lees dit essay voor uitgebreide toelichting hierop.
Dit democratische gat in de omgevingswet kun je alleen dichten door als overheid minder zwaar op de markt te leunen en dus terughoudend zijn met het op de markt brengen van je grond en vastgoed. En vooral: door gebiedsontwikkeling te zien als iets van de gemeenschap en niet van de markt, dus het publieke belang een stevige greep te laten houden op (aanpassing van) de bestemming. En ja, door ook in tijden van bouwwoede een meer organische aanpak een kans te geven. Alleen dan voorkom je dat participatie pas echt wordt gezocht of feitelijk opnieuw begint als een ontwikkelaar zijn plannen al heeft gemaakt. En we weten dat dit een recept is voor het organiseren van weerstand. 

Borg het publieke belang bij gebiedsontwikkeling
Ik heb al vaker geconstateerd dat de overheid weinig van de crisis lijkt te hebben geleerd en in de haast om te bouwen en de drang om weer geld te verdienen aan grond en vastgoed zo veel mogelijk op de markt brengt. Ze maakt zich zo afhankelijk van de grote ontwikkelaars en neemt speculatie, maatschappelijke weerstand, tegenvallende kwaliteit, niet nagekomen beloften en het risico van het sneuvelen van het totale plan op de koop toe. Ik zie dat zeker in de Randstad sterker worden. Bestuurlijk Nederland houdt zichzelf gevangen in het paradigma dat  ‘de grote opgaven’  alleen maar kunnen worden gerealiseerd door de projectontwikkelaars het voortouw te geven en door de ‘ruimtelijke kaders’ daar soepel omheen te plooien. En de omgevingswet wordt dan ook nog eens aangevoerd als reden om hier nog een tandje bij te schakelen, zoals de nieuwe praktijkhoogleraar gebiedsontwikkeling, Co Verdaas in navolging van zijn voorganger Friso de Zeeuw hier ook doet.

Toch doe ik nog maar eens een poging voor een alternatief: overheden denk 10x na voor je je kostbare grond en vastgoed de markt opgooit. Laat je niet gek maken door je eigen haast en de verleidelijke aanbiedingen van ontwikkelaars. Ga eerst eens in gesprek met de lokale gemeenschap of het ook anders kan en laat je verrassen door wat dit oplevert.   

---