25 september 2019

Door Frans Soeterbroek

Reacties

14 reacties

Tags

marktwerking, neoliberale stadsontwikkeling, omgevingsimpactscan, omgevingswet, overvecht, publieke zaak, stadsakkoord, stadsontwikkeling, Utrecht, wonen, wooncrisis

Zeg het voort

In goede bedoelingen kun je niet wonen

Waar in Den Haag bij de algemene beschouwingen zelfs de VVD lijkt terug te keren van het neo-liberalisme en de fractievoorzitter van het CDA zich openlijk afvraagt of het wel goed was om de term volkshuisvesting in te ruilen voor woningmarkt werd in Utrecht in dezelfde week een stadsakkoord wonen ondertekend waarin juist de andere kant op wordt bewogen.
Ontwikkelaars, beleggers en corporaties gaan samenwerken aan bouwproductie , doorstroming en de gemengde stad (vooral door het ruilen van locaties) en de gemeente stelt zich op als de grote mogelijkmaker. Dit doet ze door instrumenten in te zetten als aangepaste gemeentelijke planprocedures (de markt schrijft mee aan stedenbouwkundige kaders, onderzoeksvragen en keuze voor projecten), de escalatieladder (wie alles te traag vindt gaan kan rechtstreeks naar de wethouder) en de ‘vertrouwelijke balansrol’ bij ruil van locaties (gemeente faciliteert de ruiling en bewaakt de balans).
Alles gebeurt op basis van onderling vertrouwen en dappere beloften en niets is er in het akkoord terug te vinden van regels waarover elders in het land wordt gesproken om de marktwerking van zijn prijsopdrijvende werking te ontdoen. Denk aan anti-speculatiebedingen, harde maxima aan huren, verbod om woningen tegen opbod te verkopen, zelfbewoningsplicht, verbod op verkoop van sociale huurwoningen etcetera. Overigens stoeit de gemeenteraad via moties wel met dit soort ideeën maar gek genoeg is dat blijkbaar een non-issue in dit samenwerkingsmodel. 
Om het simpel te stellen: de gemeente heeft zichzelf de plicht opgelegd snel bij te bouwen en een gemengde stad te realiseren met een mooie mix van sociaal, middenhuur en koop en mag nu als ‘balansbewaker’ gaan kijken of anderen die belofte gaan waarmaken. De gemeenteraad mag dan straks via vele kritische vragen en moties de gaten die daarbij vallen opvullen. Ik licht graag toe waarom ik dit op deze manier opschrijf.

Een gemengde stad als businesscase
In het stadsakkoord wordt vooral de loftrompet uitgestoken voor ‘de werkplaats Overvecht’ waar de markt en de corporaties de lead nemen in het realiseren van een meer gemengde wijk. Trots wordt gemeld dat het eerste ruilproject tussen ontwikkelaar BPD en corporatie Mitros in Overvecht al in een vergevorderd stadium is: de mix.  In dit krantenartikel ziet u hoe dit er vanuit bewonersperspectief uit ziet.  Nu dit wordt gepresenteerd als goed voorbeeld van hoe het stadsakkoord gaat werken heb ik me er in verdiept en ben me rot geschrokken. Als dit de norm wordt dan hebben we echt een heel groot probleem gecreëerd.  Ik loop de belangrijkste punten langs.
Hoe en waar je mixt wordt vanachter de tekentafel of beter gezegd met spreadsheets voor een businesscase bedacht. En dus niet vanuit een gedegen analyse van waar de urgente problemen zitten noch vanuit de kennis en behoeften van de mensen die er al wonen. Wanneer je het krantenartikel met de klachten van bewoners leest dan zie je gelijk dat er weinig moeite is gedaan om iets te snappen van wat deze buurt nu nodig heeft. Bijvoorbeeld rust omdat men net opkrabbelt van jarenlange renovatieperikelen. Dan had men ook gezien dat de buurt als bijproduct van die herstructurering eigenlijk al behoorlijk gemengd is. Je kunt dus ook gewoon averechtse effecten bereiken met dit mixen vanuit de logica van de businesscase. Pijnlijk is het bijvoorbeeld dat de mensen die zich hier verraden voelen op andere podia altijd door de gemeente worden opgevoerd als onmisbare schakel in de wijk zoals fietsenmaker Abdullah Chami en de mensen achter de weggeefwinkel. Hier ziet u hen ook in de BNN-VARA serie typisch Overvecht. Ik vind het onbestaanbaar dat de waarderende aanpak naar deze initiatieven geheel los lijkt te staan van wat hier vanuit het stadsakkoord wonen over hen wordt uitgestort.

Het lijkt er vooral op dat hier wordt ingegrepen omdat het vanuit de ontwikkelaar bekeken het makkelijkste gebied is: een aantrekkelijk stuk stad aan de rand van Overvecht (ik zie de verkoopfolder al:) ‘op vijf minuten fietsen van het centrum’. Niet bepaald een gebied waar ik als eerste aan denk bij het inzetten van het paardenmiddel van de van bovenaf opgelegde mix van woningen en mensen.  En nog gekker: ontwikkelaar BPD probeert een aangrenzend stuk land, gelegen aan een drukke weg te kopen van de squashvereniging. Waar ze dan als ruil sociale huurwoningen wil gaan terugbouwen die MITROS dan weer van ze mag kopen (bron: antwoorden college op vragen gemeenteraad). Waar het ook op lijkt is dat de corporaties via dit model worden verleid om i.p.v. de moeizaam te organiseren grootschalige renovaties (waar 70% van de huurders mee akkoord moet gaan) sociale huurwoningen te slopen of te verkopen. Mitros is (niet) toevallig de corporatie die in Utrecht onder vuur ligt om hun wel zeer uitbundige verkoop van sociale huurwoningen juist in de buurten waar je op basis van het denken over menging ze juist zou moeten houden. Lees even dit en dit en dit.
Deze mixstrategie lijkt eerder gestuurd te worden vanuit de logica van vastgoedportefeuilles dan vanuit de urgenties en behoeften in de wijk. Dit terwijl wetenschappers het er behoorlijk over eens zijn dat het van bovenaf mengen van wijken als strategie maar heel weinig oplevert voor de mensen die steun het hardst nodig hebben. Daar zijn andere dingen voor nodig en het mixen is voor hen vaak een bedreiging. Het doet denken aan de strategie met sloop en menging in Rotterdam Zuid waar de tekentafel en de spreadsheet de plannen beroven van iedere menselijke maat. Lees dit schrijnende verhaal daarover.

Waar ik ook van schrok is dat de gemeente in haar rol als mogelijkmaker zonder daar ruchtbaarheid aan te geven en zonder overleg met de buurt een publiek plein aan de ontwikkelaar ter beschikking stelt om op te bouwen. Daartoe is al begin mei, voordat de buurt is geïnformeerd over de plannen een ‘intentie- en plankostenovereenkomst’ gemaakt. En op vragen waarom dit echt nodig is komt doodleuk het antwoord: dat is nu eenmaal nodig voor de (geheime) businesscase van de ontwikkelaar.  In de huis aan huis verspreide reclameachtige informatiefolder (hoera uw buurt wordt een mixzone!) is deze deal over het plein verzwegen. 
Waar de gemeente wel helder in is: ze wil betrokkenheid van de buurt beperken tot meepraten over de inpassing van de plannen, oftewel in ateliersessies vrijblijvend mee-ontwerpen aan wat er aan openbare ruimte overblijft.  Over de stedenbouwkundige kaders en de businesscase (zoveel woningen gaan we hier gewoon bouwen en daar hebben we het plein ook voor nodig) mag men het niet hebben. Die worden in innige samenwerking met de ontwikkelaar gemaakt.   

Kortom: marktpartijen zitten hier samen met de (als vastgoedpartijen opererende) corporaties in hun ‘werkplaats Overvecht’ aan de knoppen van de grote ingrepen in de wijk en maken hun businesscases en niet de ervaringen en behoeften in de betrokken buurten leidend voor de keuzes die worden gemaakt. De gemeente stelt zich dienstbaar op, levert er een plein bij en houdt de bewoners weg van de tafels waar de keuzes worden gemaakt. 

Een naïeve houding ten opzichte van grondeigenaren en ontwikkelaars
De hamvraag is natuurlijk waarom een progressief gemeentebestuur zich laat verleiden om met zo’n aanpak de stadsontwikkeling en de woningbouw nog sterker in handen van de markt te leggen dan al de praktijk was. Het antwoord is heel simpel: dit is in alle steden de logica van stadsontwikkeling van de afgelopen dertig jaar en zeker als je haast hebt met bouwen ga je een tandje bijschakelen en geen principiële vragen stellen over de macht van de markt.  Het is ook gewoon de norm waarin de meeste ambtenaren zijn opgevoed en geen vragen meer bij stellen. Ik heb al eerder beschreven hoe alle opleidingen voor gebiedsontwikkelaars en ‘citydevelopers’ gebaseerd zijn op het innige huwelijk tussen overheid en bouwmarkt. Het maakt in de praktijk dan ook meestal weinig uit van welke politieke kleur een wethouder is, hij of zij voegt zich simpelweg in deze dwingende logica. 
Wat me in het bijzonder aan Utrecht opvalt is het heilige ontzag voor grondeigenaren (‘je kunt als gemeente wel een hoop willen maar als je de grond niet hebt dan houdt het op’) en het naïeve vertrouwen in de goede wil van de bouwmarkt (grond zo snel mogelijk, vaak onderhands aan marktpartijen overdoen, een stadsakkoord gebouwd op goede bedoelingen en maximale speelruimte voor de markt).
Enkele jaren terug is al de kolossale fout gemaakt om de ontwikkeling van de nieuwe woonwijk Merwedekanaalzone aan te pakken als samenwerkingsproject met de grondeigenaren (een consortium dat samen het plan maakt voor de nieuwe wijk) en de stad op afstand te zetten. Een lokale journalist Louis Engelman heeft in een indrukwekkende artikelenreeks (hulde!) blootgelegd hoe naïef de gemeente hierin opereert omdat die fijne samenwerkingspartners onder de ogen van de gemeente doorgaan met speculeren met grond in het gebied, wat de huizenprijzen straks behoorlijk zal opdrijven. Hier 1 van zijn artikelen. En de grond die in dit gebied wel in handen is/was van de gemeente wordt inderdaad zo snel mogelijk in goed vertrouwen aan ontwikkelaars verkocht.
Wat hierbij ook niet helpt is dat een gemeente die moeilijk tegen deze krachten opgewassen is de hulp van de stad en haar bewoners niet inroept maar hen op afstand houdt bij het maken van plannen. Het Utrechtse participatiebeleid bij bouwplannen is inderdaad niet veel meer dan inpassingsparticipatie: u mag meepraten over hoe we de plannen in uw buurt inpassen maar niet over de echte keuzes. Er is in Utrecht net weer een ‘vernieuwing’ van het participatiebeleid aan de orde waarin helaas die volstrekte vrijblijvendheid van bewonersparticipatie wordt herbevestigd.

Een poging om bewoners wel aan tafel te krijgen
Eigenlijk werd dit alles al zichtbaar bij het nieuwe collegeakkoord van voorjaar 2018. Daarin werd het stadsakkoord Wonen met de markt en de corporaties aangekondigd zonder bewoners te noemen. Dat was voor mijzelf en andere mensen die zich hierover zorgen maakten het startsein om die bewonersstem zelf te organiseren en in het proces in te breken. Wij hebben als coalitie van bewonersinitiatieven wonen dit manifest gemaakt en onszelf uitgenodigd in het proces op weg naar een stadsakkoord.
Ik zal u alle frustrerende details besparen over wat dat (niet) opleverde. Zoals hierboven al duidelijk zal zijn geworden is het ons niet gelukt om bewoners als een gelijkwaardige partij en noodzakelijk contragewicht voor de kracht van marktwerking erkend te krijgen. Ook de Utrechtse politiek heeft zich niet echt hard gemaakt voor het manifest en de rol van bewoners. We hebben dan ook uiteindelijk geweigerd om het stadsakkoord mee te ondertekenen. Ik denk dat ik er beter aan doe om mijn frustraties daarover om te zetten in adviezen voor andere steden dan ze hier de vrije loop te laten. Hier komen ze.

1- Herwaarderen en organiseren van de publieke zaak
Stel je eens voor dat bij het ontwikkelen van een nieuwe woonwijk in de Merwedekanaalzone de gemeente een open oproep had gedaan aan bewoners in de stad, aan mensen die een woning zoeken of grond om zelf te bouwen, aan ontwerpers, studenten en onderzoekers, aan lokale ondernemers, aan initiatiefnemers die al in het gebied zitten, aan lokale verkeers- en milieugroepen, aan maatschappelijke organisaties en aan woningbouwcorporaties om zelf en vooral samen met plannen voor de nieuwe woonwijk te komen. En aan de grondeigenaren had verteld dat ze wel te horen krijgen wat ze straks mogen en moeten doen met hun grond en ook nog een anti-speculatiemaatregel afkondigen voor het gebied. Ik denk dat er dan een plan was uitgekomen dat beter en organischer aansluit op wat er al in het gebied is, op de belangen van de stad als geheel en op de omliggende wijken. En dat er wat radicaler was gekozen voor principes als inclusiviteit, betaalbaarheid, circulair bouwen, klimaatadaptatie, voorrang voor maatschappelijke initiatieven en het recht om je eigen woning te bouwen. En vooral dat er via zo’n oproep en het vervolg erop nieuw sociaal kapitaal en ondernemerschap in de stad wordt gebouwd waar we nog veel voordeel van kunnen hebben. 
Stel je ook eens voor dat de gemeente actieve bewoners in de stad, de woningbouwcorporaties, huurdersorganisaties, bewonerscommissies, wijkraden, wooncollectieven, maatschappelijke organisaties en grote investeerders in de stad uit had genodigd om met hen een stadsakkoord wonen te maken. Ik durf er gif op in te nemen dat er dan een heel ander akkoord lag dat niet ging over bouwproductie en menging door locatieruil maar vooral over betaalbaar wonen, behoud van sociale woningbouw, ruimte voor bouwcollectieven, het inbedden van bouwen in buurten en gemeenschappen, leefbaarheid en aanpak overlast, andere waardecreatie- en financiële modellen voor bouwen en harde maatregelen om speculatie en prijsopdrijving tegen te gaan . 

Deze beide voorbeelden gaan uit van een ander principe dan markwerking, namelijk het organiseren van de PUBLIEKE ZAAK. Ja in hoofdletters want hier zou het toch om moeten gaan en we zijn dit helaas bijna verleerd. In mijn wereldbeeld vormen overheid, burgers, de semi-publieke sector, maatschappelijke organisaties en bewonerscollectieven samen het publieke belang en moeten zij het voortouw nemen bij het maken van de keuzes voor de stad. Goede projectontwikkelaars zouden daar gewoon dienstbaar aan moeten zijn en grondspeculanten moeten in de tang worden gehouden. Zo’n andere aanpak maakt echt het verschil want besef wel: wie je bij elkaar haalt bepaalt welke doelen komen bovendrijven en wat de sterke coalities in de stad worden. Er wordt soms net gedaan alsof de gemeente namens de bewoners de kaders maakt en de markt uitvoert maar het stadsakkoord wonen laat heel goed zien dat wanneer je zwaar leunt op de markt je ook doelen gaat stellen en strategieën toepast die daarbij passen. En waar in het marktdenken woningbouwcorporaties worden verleid om zich op te stellen als vastgoedspeler worden ze in het model van het publieke belang ondubbelzinnig aangesproken op de rollen van volkshuisvester en partner in de wijk. 
Bij deze inzet op het publieke belang hoort ook dat een gemeente op zijn minst onderzoekt hoe je de afhankelijkheid van ontwikkelaars, grondspeculatie en banken kan verminderen door andere financiële modellen en modellen voor meervoudige waardecreatie te ontwikkelen. Ik heb al vaker in Utrecht gepleit voor het uitbesteden van een onderzoek aan het ‘Sustainable Finance Lab’ om zulke modellen uit te werken maar de interesse daarin was er niet. Wellicht willen andere steden hier wel aan of moeten we dat als actieve bewoners maar eens zelf via crowdfunding gaan regelen.

2- Complexiteit toelaten en tijd nemen
Als er 1 mechanisme is dat er toe leidt dat er zo slecht wordt nagedacht over het huidige ontwikkelmodel voor steden en alternatieven daarvoor is het de drang om tempo te maken. Er is altijd haast (bouwen , bouwen, bouwen) en dan nemen we de makkelijkste weg: de beloften van de markt om volume te maken. Zorgvuldige besluitvorming wordt dan zelfs door onze politici en ambtenaren weggezet als hinderlijke bureaucratie. 
Maar besef wel dat doorduwen aan de voorkant van processen meestal niet bepaald de beste plannen oplevert (niet integraal gedacht, kwaliteit als stiefkindje) en dat ze verderop in de tijd veel gedoe en vertraging geven. En besef ook dat topzware plannen maken met de grote spelers de kans vergroot dat alles in 1 keer omvalt door een financiële crisis of bij de Raad van State. Denk alleen al aan het stikstofbesluit en de zeperd van het grootse plan voor het Hembrugterrein.  Lees dit blog nog eens over een poging om in Zwolle het idee ter discussie te stellen dat grote plannen maken met de grote spelers altijd bijdraagt aan meer slagkracht.

De aankomende omgevingswet is ook gebouwd op het principe dat je juist in het begin van besluitvormingsprocessen in volle omvang de complexiteit opzoekt (maatschappelijke dialoog, nut- en noodzaakdiscussies, blijven schaven aan plannen tot ze echt goed en legitiem zijn, controverses niet wegstoppen maar op het toneel zetten etc.) om later in het proces tempo te kunnen maken. Voor de liefhebbers: google even op ‘commissie Elverding’ om te zien waar deze filosofie onder de omgevingswet vandaan komt.
Voor de meeste politici, bestuurders en ambtenaren voelt het tegennatuurlijk om die complexiteit op te zoeken omdat  je niet kunt beheersen wat daaruit komt en het ook nog eens tijd kost. Dan vlucht men liever in een strategie van in klein verband plannen maken, doorduwen en kijken of je met hulp van procesbegeleiders en communicatieadviseurs de weerstanden die het oproept kunt bezweren. Met als resultaat dat de overheid door betrokkenen wordt gezien als een verlengstuk van marktpartijen en de eigen burgers vooral lastig vindt. Dus een simpel advies: durf in het prille begin van idee- en planontwikkeling de stad te mobiliseren (zie hierboven) en vertrouw er op dat er iets fantastisch voor de stad en de gemeenschap uitkomt. En zorg dat je niet de gevangene wordt van topzware plannen die in 1 keer kunnen omvallen of door veel gedoe gaan slepen. 

3- Een aantal simpele nieuwe spelregels maken
Wat ik hierboven bepleit is een behoorlijke omslag in denken en handelen. Maar gelukkig zijn er een aantal simpele spelregels te maken die daarbij helpen. Kijk bijvoorbeeld nog eens naar het bovenin genoemde rijtje van maatregelen om speculatie en prijsopdrijving te geven te gaan. Verder gaat het wat mij betreft om maatregelen om bewoners in positie te brengen en de publiek zaak centraal te stellen zoals we in ons manifest hebben voorgesteld. Daarin bepleiten we onder meer om voor vrijkomend vastgoed het eerste biedingsrecht voor bewoners te regelen, bij bouwprojecten een percentage te reserveren voor bouw door bewonerscollectieven en voor betere tenderprocedures. Dit soort afspraken zou al zoveel helpen om weg te bewegen van de macht van het grote geld en plannen beter in buurten en wijken te verankeren. Wat daarbij ook helpt is de verplichting om al in een verkenningsfase de buurt te betrekken en daarnaast een buurt- of omgevingsscan bij ieder plan verplicht te stellen. Zo dwing je plannenmakers om tijdige dialoog met bewoners op te zoeken.
En kijk eens naar deze mooie motie die de gemeenteraad in 2016 aannam waarin gevraagd wordt om een aantal nieuwe spelregels om niet het geld overal de norm van te maken. Een maatschappelijk programma van eisen i.p.v. een stedenbouwkundig, kleinere kavels uitgeven, meer werken met eindgebruikers en lokaal gewortelde ontwikkelaars etcetera. Helaas hebben opeenvolgende wethouders en de gemeentelijke organisatie hier weinig mee gedaan en heeft de raad dit laten gebeuren. Pijnlijk is vooral dat het stadsakkoord wonen feitelijk een set nieuwe spelregels is die precies de andere kant opduwt.

Het zit ‘m overigens niet alleen in tenderprocedures en planprocedures maar ook in simpele dingen als hoe je prijsvragen en experimenten organiseert. Het plan voor Overvecht van Mitros en BPD is al in 2018 bedacht als inzending voor een prijsvraag van de provincie Utrecht voor nieuwe concepten om de bouwproductie aan te jagen. Ik heb al eerder geconstateerd dat het een kleine moeite is (die de Rijksbouwmeester gelukkig wel regelmatig neemt) om in de voorwaarden van zo’n prijsvraag op te nemen dat degenen waar het uiteindelijk om draait, in dit geval woningzoekenden, wooninitiatieven en buurtbewoners altijd vertegenwoordigd moeten zijn in het team dat zich hiervoor inschrijft. Als dat hier was gebeurt had dit een hoop ellende kunnen schelen. Kortom: het zou al heel erg helpen als rijk, provincies en gemeenten bij prijsvragen en het uitzetten van onderzoeken en experimenten bewoners in positie brengen. Politici, zie er eens op toe dat dit de norm wordt en ‘de doelgroep’ niet wordt gedegradeerd tot toeschouwer bij het feestje van anderen.

Wat al deze spelregels gemeen hebben is dat ze in markttermen een iets gelijker speelveld opleveren voor bewonersinitiatieven en de twee-eenheid overheid- markt wordt opengebroken ten gunste van een derde poot: de collectiviteit van bewoners. En in democratietermen dat de overheid er in de eerste plaats is voor de leefkwaliteit en zeggenschap van de burger en pas daarna voor economische belangen. Als dat besef er niet is dan is de kans helaas groot dat die nieuwe spelregels nooit gaan werken of uiteindelijk hun werking verliezen.

Ik eindig met een simpele oproep: heeft u in uw eigen gemeente grote haast of een beetje haast om te bouwen en maakt u zich zorgen over betaalbaarheid van wonen en draagvlak in de samenleving, ga dan niet zwaar leunen op de markt. Denk beter na over de publieke zaak, mobiliseer de mensen waar het uiteindelijk om gaat, neem de tijd om het goed te doen en pas even een paar eenvoudige spelregels toe om het speelveld te veranderen.  In Utrecht gaat het nu even behoorlijk mis maar ik hoop dat anderen steden en dorpen hier lessen uit trekken.  Want zeg nou zelf, anno 2019 kun je met alle discussies over de wooncrisis, democratische vernieuwing en de schaduwkanten van het grote geld niet blijven vluchten in oude ontwikkelmodellen voor de stad. Ook al zijn ze gebouwd op ieders goede bedoelingen.

---