6 maart 2023

Door Frans Soeterbroek

Reacties

1 reacties

Tags
, , , ,

Zeg het voort

Een perfecte storm die de burger omver blaast

Afgelopen week ging ik in gesprek met onderzoekers van de Nationale Ombudsman over de vraag welke klachten van burgers er op hen af zullen komen als gevolg van de invoering van de omgevingswet. Aanleiding was mijn essay ‘omstreden plannen, onderschatte burgers’ waarin ik in een bijlage systematisch de democratische risico’s van de wet opsom. 
In mijn presentatie benadrukte ik dat weinig van de klachten die de ombudsman zal krijgen na invoering van de wet het unieke gevolg zullen zijn van die wet. Het gaat om het gecombineerde effect van ontwikkelingen die elkaar versterken en waar de wet nog een schepje bovenop doet. Het steeds zwaarder gaan leunen op marktwerking door de overheid, het overlaten van communicatie met de burger aan marktpartijen, de neiging om op de golf van ‘grote opgaven’ de (lastige) burgers voorbij te rennen, de onmacht van gemeenteraden, de beroerde informatievoorziening en de verminderde juridische armslag voor de burger veroorzaken samen een perfecte storm waar de burger overeind moet zien te blijven. Daar kan de Nationale Ombudsman in een maatschappelijk klimaat waar het vertrouwen in de overheid onder druk staat de wrange vruchten van plukken.  Mijn advies aan het instituut Nationale Ombudsman: ga vooral op zoek naar de samenloop van invoering van de wet met bovengenoemde fenomenen en kom met een serie van voorstellen om de burger niet door deze storm omver geblazen te laten worden.  

De grote opgaven als motor voor bestuurlijke arrogantie
Ik schrik er iedere dag weer van hoe het werken aan de wooncrisis, de klimaatcrisis en de maatschappelijke tweedelingen niet wordt vertaald in een klemmend beroep op de burger (‘we zijn zoekende, we hebben u nodig om het goed te doen’) maar in het tegenovergestelde: wij gaan dat oplossen, dat is al lastig genoeg en u als burger die daar misschien last van ondervindt moet maar even wijken daarvoor. Ik heb in mijn essay geprobeerd de lont uit het debat over de NIMBY te halen maar de gretigheid waarmee op dit moment op de golf van de grote opgaven dat concept wordt rondgepompt is stuitend. De recente aanval van Hugo de Jonge op de NIMBY (inzet: hoger beroepsmogelijkheid van de burger beperken) in zijn drang om snel woningen te bouwen is daar een pijnlijk voorbeeld van. 

Nooit krijg ik een fatsoenlijk antwoord op de vraag of er wordt geprobeerd boze omwonenden in gesprek te brengen met hun medeburgers die er met wat meer afstand naar kijken. Het is toch vooral verdeel en heers en een gemakzuchtige verwijzing naar de rol van de volksvertegenwoordiging.  En nagenoeg niets wordt er gedaan aan de grote klacht dat bewoners altijd te laat en de vrijblijvend worden betrokken en je zo zelf je NIMBY kweekt.
Bestuurlijk Nederland kan blijkbaar weinig met de uitkomst van al die onderzoeken waarin wordt aangetoond dat hoe meer je doorduwt hoe meer hindernissen er verderop in het proces ontstaan. Dan komt het hele circus van actiegroepen, teleurgestelde (oppositie in de) gemeenteraad, ontmaskerende (sociale) media, zienswijzen, aanvullend onderzoek, communicatiebureaus, WOO, omgevingsjuristen, Raad van State, ombudsman en lokale rekenkamer weer op gang. Angst om de controle over het proces te verliezen wanneer je de burger mobiliseert is echt een hele slechte raadgever. 

De legitimatie van wat de overheid hier doet is ook steeds verder van de burger af komen te staan. Steeds meer wordt besloten op het niveau van de regio en we zien dat de Rijksoverheid zijn strategie en geldstromen daarop aanpast. Wat en waar wen bouwen wordt op deze wijze besloten. Volksvertegenwoordiging en burgers hebben daar te weinig zicht en grip op. En burgerinitiatieven hebben daar ook het nakijken. Met grove plankaarten en enkele pennestreken worden zo woningen, speelplekken, open ruimte en vrij uitzicht van bewoners opgeofferd om te verdichten, te mengen en te verduurzamen.
Het hele idee dat je leefomgevingsbeleid goed verbindt met de leefwereld van bewoners verdwijnt zo steeds verder achter de horizon. Het gat tussen wat in regio en op gemeentelijk niveau topdown wordt besloten en wat er in buurten wordt ervaren en bedacht wordt groter. Bij het maken van gemeentelijke visies en plannen wordt zelden voortgebouwd op buurt- of wijkvisies.
En was het nog maar zo dat dit geweld geweldige plannen oplevert. Maar ik zie veel armoedige en opportunistische plannen die alleen overeind blijven door honderd keer te roepen dat het niet anders kan volgens de (geheime) businesscase. Ze leveren dan ook niet op wat ze vaak wel beloven: betaalbaar wonen, een fijne gemeenschap, aantrekkelijke architectuur, een betere en groene leefomgeving, duurzaam bouwen etc. Dat op zich is al voldoende reden om burger veel sterker te maken tegenover het hechte tandem overheid – (speculatieve ontwikkel)markt. 

In deze cultuur is de kwaliteit van de informatievoorziening aan de burger het haasje. Gemeentelijke voorlichting over ruimtelijke plannen bevatten dezelfde reclametaal als die van ontwikkelaars en makelaars. Stukken die zijn te vinden zijn de formele besluitvormingstukken maar niet de achterliggende onderzoek en rapporten. Die worden niet actief gedeeld of daar rust geheimhouding op, zelfs voor de gemeenteraad. En de aankondigen van plannen in lokale kranten verdwijnen omdat alles nu op internet te vinden zou moeten zijn (maar niet heus).
Het hele idee dat de overheid verantwoording aflegt naar de burger zie ik in deze ontwikkelcultuur verdampen. Waar begrippen als leefwereld, menselijke maat, menselijke waardigheid, vertrouwen en rekenschap afleggen makkelijk vallen in de evaluaties van de toeslagenaffaire en aardbevingsschade in Groningen wordt via het ruimtelijke beleid driftig gebouwd aan nieuwe dossiers waarin het hiermee niet zo nauw wordt genomen.

Welke olie gooit de omgevingswet op dit vuur? 
De omgevingswet gaat hier geen verlossing brengen en is helaas het ideale instrument om deze cultuur te versterken en te institutionaliseren. Participatie is volstrekt vrijblijvend in de wet ingevuld met als kers op de taart de verplichting om de participatie over te laten aan de (veelal private) initiatiefnemer en het verbod om vanuit de overheid daar eisen aan te stellen. Op zich al dubieus omdat de overheid wordt uitgenodigd om de verantwoordelijkheid voor dialoog met- en verantwoording naar de eigen burger te verzaken. Maar impliciet wordt hier ook het veel te laat betrekken van de bewoners bij de plannen tot norm gemaakt. Want pas als gemeente en ongeveer al uit is met een ontwikkelaar komt de laatste horde: als u er met de bewoners uitkomt en er in ieder geval niet te veel verzet overblijft kan het plan wel door. 
We zien ook dat de vaak gedetailleerde bestemmingsplannen verdwijnen waar de burger nog op terug kan vallen en er per gemeente nog maar 1 veel algemener omgevingsplan overblijft. Om een beeld te geven van de impact hiervan: we kennen nu in Nederland naar schatting 55.000 bestemmingsplannen en straks (afhankelijk van tempo gemeentelijke herindeling) nog zo’n 300 omgevingsplannen als vervanging daarvan. Dat zal veel ruimer geformuleerde regels opleveren en betekenen dat vaker zonder vergunning kan worden gebouwd. En waar die vergunningsplicht wel geldt zal die vaak automatisch moeten worden verstrekt omdat men al snel voldoet aan die ruim geformuleerde regels in het omgevingsplan. Het doorduwen tegen de wil van bewoners in wordt dan makkelijker.

En we zien hoe de mogelijkheden van de gemeenteraden en burgers om zich te verweren tegen omstreden plannen steeds meer worden ingeperkt: aanzienlijke verkorting van procedures en ruimte om verzet aan te tekenen, vervallen van instemmingsrecht gemeenteraad op buitenlandse vergunningen (kan deels gerepareerd worden, maar is een verhaal apart) en het uitsluiten van grote groepen burgers van een rechtsgang. Dat laatste is vooral gebaseerd op het, vooruitlopend op de omgevingswet reeds in de wet opgenomen, relativiteitsvereiste. Alleen als je direct in je belang wordt geraakt mag je tegen plannen procederen. Dat wordt nu al door de rechters  heel eng uitgelegd als: alleen direct omwonenden mogen nog in geweer komen terwijl de plannen veel meer mensen en belangen in beweging brengen. Hier komen de bovengenoemde plannen van Hugo de Jonge om de procederende burger de pas af te snijden nog bovenop. De omgevingswet regels ook nog een simpele projectprocedure waarbij het Rijk en de provincie gemeenten die er met hun burgers niet uitkomen of zich door hen laten overtuigen kunnen dwingen om die omstreden projecten toch door te laten gaan. Dat instrument zal in het kader van ‘de grote opgaven’ en regionale sturing ongetwijfeld vaak ingezet gaan worden.  

Let wel: al deze problemen voor de burger zijn geen pijnlijke bij-effecten van de wet, maar is in de kern wat de wet beoogt: ruimte voor de markt en de overheid om zonder veel tegenstand door te pakken. Dat horen we veel te weinig in de voorlichtingscampagnes en de reclamepraatjes over de wet. 

Heeft het nog wel zin om te participeren?
Ook de belofte van betere informatievoorziening gaat de wet niet inlossen, zeker niet voor de gewone burger. Er wordt gewerkt aan het alomvattende Digitaal Systeem Omgevingswet (DSO). Dat de invoering van de wet steeds wordt uitgesteld komt vooral doordat het systeem nog niet op orde is. Waar nauwelijks aandacht voor is, is of dit wel een toegankelijk systeem wordt voor gewone mensen. Alles is gericht op de werkbaarheid ervan voor de overheid zelf en de private initiatiefnemer. Dat constateerde de Raad van State recent nog. Mijn beeld is dat als je straks op zoek gaat naar wat er in jouw eigen buurt staat te gebeuren je de vergunningsaanvragen wel kunt vinden maar echt niet weet wat relevante onderzoeken zijn, waarom voor een bepaalde procedure wordt gekozen of hoe op een concrete plek (onderling strijdige) regelgeving en beleid gaan uitpakken. Ik ben vrij goed ingevoerd maar vind het al lastig om te reconstrueren hoe besluiten tot stand komen, welke alternatieven zijn overwogen, of er kritische rapporten zijn, hoe rekensommen er uit zien en wat de te verwachten hinder en schade voor mensen is. Het zal ook de afstand vergroten tussen wat de participatie-elite wordt genoemd (betere buurten, theoretisch opgeleid, gepensioneerden vakspecialisten, bureaucratische competities, organisatietalent) en de mensen die gewoon niet weten hoe dit spel te spelen of wel wat anders aan hun hoofd hebben.

Kritische bewoners hebben steeds minder aan de magere participatieprocessen van de overheid en zien ook de tanende invloed van de gemeenteraden. Burgers, voor zover ze al niet afhaken, zullen zich dan steeds meer op gaan stellen als onafhankelijke tegenmacht: actie voeren, eigen plannen maken, beroep doen op de Wet Openbare Overheid, zienswijze indienen, procedures bij de Raad van State voeren enzovoorts. En omdat de juridische mogelijkheden steeds verder ingeperkt worden diezelfde overheid zal veel kwaadheid uiteindelijk landen bij de Nationale Ombudsman.  
En uiteraard zullen populistische politieke partijen en bewegingen hier wel bij varen door als spreekbuis van de boze en afgehaakte burger het leed uit te vergroten. 

Wat kan de Nationale Ombudsman doen?
De Nationale Ombudsman bereidt zich voor op de invoering van de omgevingswet. Ik hoop van harte dat dan niet de vraag is ‘wat gaat er door de wet veranderen?’ Maar wel “wat gaat er op dit moment al mis en welke effect zal de invoering van de wet daarop hebben?”   

Maar bovenal hoop ik dat het instituut Nationale Ombudsman een aantal indringend adviezen gaat geven om te voorziene ongelukken met de invoering van de wet te voorkomen. Het zou mijns inziens om de volgende zaken moeten gaan. 

1- De burger is onmisbaar voor goede plannen
De basishouding van de overheid naar de burger hoort te zijn: wij handelen namens u en wij hebben u ook nodig om goede plannen te maken. Dat laat eigenlijk geen ruimte om besluiten te nemen over de hoofden van de mensen die daardoor geraakt worden. Een louter beroep op het mandaat van parlement, provinciale staten en gemeenteraden is in het ruimtelijk beleid echt veel te maker. De burger moet je ten behoeve van de publieke zaak actief mobiliseren als belangende, bondgenoot en tegenkracht.

2- Rechtsbescherming burger
Laat een onafhankelijke toetsing maken of de optelsom van juridische ingrepen om tempo te maken en tegenstand uit te schakelen (gemeente kan plannen niet afwijzen op basis van een slecht participatieproces, relativiteitivereiste, marginale toetsing door de rechter, kortere procedures, beroepsmogelijkheden burger beperken enz.) nog wel recht doet aan een evenwichtige belangenafweging in dit land. Doe in dit verband ook een oproep aan de rechtelijke macht om niet louter procedureel plannen te toetsen maar veel meer vanuit de criteria geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid te toetsen. Dit laatste in lijn met recente zelfreflecties vanuit de rechtelijke macht over haar rol bij de toeslagenaffaire. 

3- Verdragen nakomen
Maak landelijk en lokaal participatiebeleid dat recht doet aan het door Nederland ondertekende verdrag van Aarhus (1998) waar de vroegtijdige betrokkenheid van bewoners (in een fase dat meerdere opties nog open liggen) en evenwichtige belangenafweging veel beter in zijn geregeld dan in de omgevingswet. Zorg ook dat verschillen in belangen van burgers leiden tot onderlinge dialoog en niet misbruikt worden om verdeel en heers te spelen. De omgevingswet zelf, het lokale participatiebeleid en de lokale planprocedures moeten daaraan aangepast worden.

4- Nieuw sociaal contract over de leefomgeving
Zorg dat het omgevingsbeleid en bijbehorende regelsystemen veel meer worden opgebouwd vanuit de leefwereld en in samenspraak met de burger. Ga omgevingsplannen maken in dialoog met de burger en behandeld ze als een nieuw sociaal contract voor de leefomgeving. En dus niet als technocratisch regelsysteem waar alleen vakspecialisten iets van snappen. Zorg dat omgevingsvisies worden opgebouwd vanuit de logica van buurten en samen met bewoners worden gemaakt en niet topdown. En regel dat stedenbouwkundige kaders voor projecten in samenspraak met burgers tot stand komen zodat de burger niet helemaal is overgeleverd aan de participatie-inspanningen van private initiatiefnemers. 

5- Greep krijgen op vergunningverlening
Doe een oproep aan gemeenteraden om samen met actieve burgers de ‘lijst van advies en participatie bij buitenplanse vergunningen’ met spoed op te gaan stellen. Het is het enige instrument waarmee voorkomen wordt dan zowel gemeenteraad als de burger niets meer te zeggen hebben over de meestal ingrijpende plannen waar een buitenplanse vergunning voor nodig is. 

6- Menselijke maat in informatievoorziening
Breng de menselijke maat terug in de informatievoorziening. Regel om te beginnen de verplichting van publieke en private initiatiefnemers en eigenaren van grond en vastgoed om op lokatie middels borden en posters tijdige informatie te verstrekken over plannen, aangevraagde vergunningen en oorzaken van langdurige leegstand. Er zijn maar een paar gemeenten (ik weet het alleen van Nijmegen en Amsterdam) die dit op papier geregeld hebben, dat moet echt landelijk de norm worden. 
Regel hierbij ook de verplichting voor de lokale overheid om bij planvorming alle relevante informatie op een overzichtelijke wijze bijeen te brengen en op lokatie aan de burger beschikbaar te stellen. En laat het DSO veel beter testen op bruikbaarheid voor de burger, niet zijnde een initiatiefnemer.

7- Toerusting van burgers die zich willen organiseren
Regel het recht van burgers om eigen plannen te maken, contra-expertises te laten uitvoeren en de middelen te krijgen om zich daarin bij te laten staan en te scholen. Regel dat zowel voor plannen die lokaal als regionaal worden gemaakt om te voorkomen dat de toenemende sturing via de regio de lokale politiek en de burger voor voldongen feiten plaatst. 

Dit zijn mijns inziens de belangrijkste issues om de burger niet weggeblazen te laten worden bij de invoering van de omgevingswet. Eigenlijk hebben we daar een wezenlijk andere wet voor nodig dan de omgevingswet, maar ik vrees dat het station om die trein nog te laten stoppen al gepasseerd is. Maar een krachtig beroep van de Nationale Ombudsman, gesteund door vele andere partijen, om bovengenoemde acties uit te voeren kan nog wel op tijd een wissel omzetten. Hopelijk ook bij de Rijksoverheid, maar zeker lokaal.  
Op veel plekken wordt op dit moment onderzocht of een burgerberaad een werkbaar instrument is om de kwaliteit van de democratie te versterken. Een fantastisch thema voor zo’n burgerberaad lijkt me “hoe gebruiken we de invoering van de omgevingswet om de positie van de burger te versterken?’

En voor wie nu denkt: met deze waarborgen voor het belang van de burger zullen projecten ernstig vertraagd gaan worden, dat is niet zo. Die vertragingen worden, zo blijkt uit alle onderzoeken, vooral door de overheid zelf veroorzaakt. En als we al het gedoe en al die wezenlijke gesprekken over onze leefomgeving aan de voorkant van planprocessen toelaten win je daar later in het proces een veelvoud aan tijd voor terug. Maar daarover schrijf ik graag een andere keer wat uitgebreider.


Reacties

  • lucie loopstra schreef:

    Wat me opvalt is dat de omgeving volgens de discussie altijd bovengronds is. Na de industriele historie in Nederland ligt er nogal wat ondergronds wat chemisch reageert, zich verplaatst en boven komt. Vaak bij de buren van het nieuwe plan, die krijgen geen gehoor.Dat gaat tot zeer ernstig toe,maar aan de andere kant van de schutting. Dan is de omgeving,,alles waar we niks aan doen.. Het verticale deel van ondergronds, bodemlagen, grondwaterstromen en drinkwatervoorziening is met de ,,groene warmtepomp,,geheel uit zicht. Waterschappen zijn al politiek, drinkwatervoorziening nog niet.
    De gevolgen van de bovengrondse fixatie gaat een probleem worden.

    Ik heb jaren geprocedeerd tegen de gemeente Eindhoven. Hun herbouw op een voormalig gasfabrieksterrein mocht toch van RvS, grondwater met een verval van 4 meter beweegt niet, zei de rechter, daardoor zou alle vervuiling daar blijven. Er werd al gehandeld in de geest van de omgevingswet.

    Succes met uw werk, ik waardeer het zeer

    l loopstra- moonen


Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*