28 februari 2021

Door Frans Soeterbroek

Reacties

2 reacties

Zeg het voort

Technocratische systemen verander je niet door op te roepen tot beter gedrag

Donderdag verscheen het rapport van de parlementaire onderzoekscommissie uitvoeringsorganisaties ‘klem tussen balie en beleid’. De aanbevelingen zijn samen te vatten in 1 zin: gooi als politiek/beleidsmakers plannen niet over de schutting, werk met de uitvoering samen en toets beleid beter op uitvoerbaarheid en beperkingen in het ‘doenvermogen’ van de burger. Dat doenvermogen (trefwoorden: zelfredzaamheid, in staat zijn regelingen te doorgronden en om te zetten in adequaat handelen) is wellicht het meest vernieuwende in een advies dat in de lijn ligt van vele eerdere rapporten over uitvoerbaarheid van beleid. Dat komt ook door de grote aandacht voor het begrip menselijke maat in het onderzoek.  Meer dan 100 keer gaat het daar in het rapport over en het is eigenlijk het centrale begrip in het verhaal. Dat wordt vertaald in termen van luisteren naar burgers, maatwerk bieden en rekening houden met groepen met weinig doenvermogen. Er wordt in het verlengde daarvan gepleit voor een heuse doenvermogenstoets. Daar zit ‘m eigenlijk ook het probleem met de aanbevelingen. Die zijn gericht op het verbeteren van gedrag (luisteren, niet blind zijn, terughoudend zijn, oog hebben voor de mens) en van proces- en procedure-instrumenten als afstemming, terugkoppeling, toetsen, evaluaties en directe dialoog. Maar er is weinig aandacht voor het aanpassen van de grootste fouten in de systemen zelf. Dat gaat wanneer je het rapport goed leest over 3 terreinen:  de anonieme systemen en werkprocessen, de technocratisch tussenlaag tussen beleid en uitvoering en het ontbreken van de goede checks en balances in de systemen. Een gemiste kans waar ik hieronder wat uitgebreider op inga.

De systeemwereld wordt niet geplooid rond de logica van de leefwereld
Het staat allemaal in het rapport, hoe we systemen bouwen waar zowel de uitvoerende professionals als de burger de weg kwijt raken. De stapeling en complexiteit van regels, de verkokerde bureaucratie, het gebrek aan direct contact met de burger, de vlucht vooruit is steeds weer nieuwe systemen en verfijndere regels, de vergaande standaardisatie van werkprocessen, het onvermogen om simpele oplossingen te bedenken voor problemen waar mensen mee worstelen. De geïnterviewden noemen veel voorbeelden hoe het anders kan en moet, die er op neerkomen dat je werkprocessen rond de wereld van de burger bouwt en de anonieme systemen zo openbreekt. Ik lees onder meer over de doorbraakmethode, de escalatieaanpak en de stellenmethode. Dus alle aanleiding lijkt me om in te zoomen op de vraag hoe je de systemen rond de burger plooit en dat op grotere schaal aanpakt dan nu gebeurt. Maar die analyse ontbreekt en dringt ook niet door in de aanbevelingen. Waarschijnlijk vanuit de angst om in de valkuil te stappen van de uitvoeringsorganisaties opzadelen met de zoveelste reorganisatie en vernieuwing. Maar het is ook een zwaktebod om er niets mee te doen want hier zit denk ik de belangrijkste sleutel voor die menselijke maat. 

De tussenlaag tussen beleid en uitvoering wordt niet aangepakt
Het lijkt als je de aanbevelingen leest allemaal zo helder, je hebt politiek en beleid aan de ene kant en je hebt uitvoering en de burger aan de andere kant en daar moet een beter evenwicht tussen worden gevonden. Maar klopt dit wel met de analyse van het probleem in het rapport? Met instemming wordt Herman Tjeenk Willink geciteerd die eigenlijk aangeeft dat er een complex technocratisch systeem is gecreëerd waar zowel beleid als uitvoering last van heeft (pagina  118): 
”Dat heeft geleid tot een steeds dikkere tussenlaag tussen de minister die uiteindelijk voor het beleid politiek verantwoordelijk is en de professionele uitvoerders van het beleid (de ‘handen aan het bed’). Een tussenlaag van managers, toezichthouders, rekenmeesters, (externe) adviseurs, communicatiedeskundigen. Die tussenlaag zit maar voor een deel op de ministeries. Zij zit vooral daarbuiten in zelfstandige bestuursorganen (vaak autoriteiten genaamd), in andere overheden, in private instellingen (bijvoorbeeld verzekeraars), in de grote uitvoeringsorganisaties zelf en in de samenwerkingsverbanden tussen al deze instanties. […] Het politieke zicht op de uitvoering is vaag. […] Misschien nog belangrijker is dat onbekend is wie in de tussenlaag – tussen de minister en de individuele professional op de werkvloer – verantwoordelijk is voor wat, en tegenover wie daarover verantwoording wordt afgelegd. Het gemeenschappelijk te bereiken doel is vaag.” 
Met deze analyse wordt niets gedaan. Want het problematiseert vergaand de simpele tweedeling tussen beleid en uitvoering waar de commissie voor heeft gekozen. In die tussenlaag wordt politieke keuzes gesmoord, regelingen gestapeld en beleid zo technocratisch doorgevoerd dat het tot grote ongelukken leidt. De toeslagenaffaire is een goed voorbeeld van hoe in die tussenlaag van managers, adviseurs, bestuursrechters en toezichthouders iets kwalijks wordt uitgebroed waar we ons achteraf rot voor schamen. Managers binnen de belastingdienst speelden daar een zeer kwalijke rol in, maar als ik de simpele tweedeling van dit rapport volg moeten beleidsmakers juist beter naar hen luisteren. En dan klopt er toch echt iets niet in de analyse.

De tweedeling beleid en uitvoering is echt veel te simpel om je aanbevelingen op te bouwen. Je zult iets moeten doen aan deze technocratische tussenlaag die moeilijk ter verantwoording kan worden geroepen en een van de motoren is achter het ontbreken van een menselijke maat. Begin eens met de vraag hoe je die laag vergaand kunt saneren en meer dienstbaar kan maken aan de echte uitvoerders en de burger.

De burger blijft het passieve object van beleid
In het rapport wordt dapper gesteld dat betere samenwerking tussen politiek, departementen en uitvoeringsorganisaties gestoeld moet zijn op het feit dat ze  alle drie handelen vanuit het belang van de burger. Helemaal mee eens. Maar voor mij is een voor de hand liggende vervolgvraag, zou je de burger zelf niet eens een sterkere positie moeten geven in dit speelveld? Dat thema wordt in het rapport geheel genegeerd. Dat begrip doenvermogen waarover het 60 keer in het rapport gaat beperkt zich tot het onvermogen tot handelen van kwetsbare mensen en gaat niet over de kans van mensen om op te staan tegen een systeem wat hen kan vermorzelen. Hier wreekt zich ook dat er geen bredere analyse is gemaakt van de checks and balances in de systemen waarin de organisaties opereren. Pieter Omtzigt heeft dat in zijn boek ‘een nieuw sociaal contract’ wel gedaan. En die titel staat ook voor iets (gelijkwaardigheid in de relaties) wat hier in dit rapport mist. Het moet ook gaan over een nieuw sociaal contract tussen burger en overheid en niet alleen over hoe de overheid meer rekening houdt met de kwetsbaarheid van burgers. 
Omtzigt komt met een aantal voorstellen om de positie van de burger ten opzichte van een genadeloze overheid te versterken. Ik pik er een aantal uit. Een grondwettelijk hof waar de burger verhaal kan halen, betere rechtsbescherming voor de burger, het nu tandeloze maatschappelijk middenveld van het subsidie-infuus afhalen, herbezinning op het pikmeerarrest op basis waarvan de burger de overheid nog maar moeilijk kan aanspreken op strafbaar gedrag. Je kunt hiernaast ook denken aan een sterke rol voor burgers in toezicht, klachtenbehandeling en openbaarheid binnen de betrokken instanties. Ik snap best dat de commissie de scope moet beperking om niet te verzuipen in alle verbanden maar ik vind het echt onbegrijpelijk dat die ene vraag niet gesteld wordt: hoe versterken we de positie van de burger zelf t.o.v. de overheid en de instanties?

Je kunt niet op 1 been lopen
Al met al staat het rapport vol met de juiste constateringen maar wat er ontbreekt is een analyse daarvan die logisch leidt naar de aanbevelingen. De commissie heeft er voor gekozen normatieve gedrags- en procesaanbevelingen te doen (u zult beter samenwerken, naar de burger luisteren en beleidsuitvoering beter toetsen en evalueren) in plaats van aanbevelingen om de systemen open te breken. 

Ik heb ooit geleerd dat je problemen niet oplost door simpelweg de logica van waaruit die problemen zijn ontstaan af te keuren en te roepen dat dat niet meer zo kan. De commissie is in die valkuil getrapt. Zo lijkt het wanneer je naar de aanbevelingen kijkt alsof signalen van de uitvoering de politiek en departementen niet bereiken maar opvallend genoeg zie je juist bij de voorbeelden die worden uitgewerkt dat die signalen wel vaak tijdig worden afgegeven maar er niets mee wordt gedaan. Waarom niet? Omdat de logica van het politieke bedrijf er op gebaseerd is om dappere besluiten te nemen en je niet af te laten remmen door het ‘pas op voor de neveneffecten’ en ‘kunnen we niet aan’ van ambtelijke organisaties. Ik vraag me af waarop de commissie het optimisme baseert dat dit in de toekomst zal veranderen. Het sterkt me in het idee dat de commissie te veel op 1 been hinkt (de normatieve procesaanbevelingen) en het andere been van het openbreken van de systemen (de werkprocessen, de tussenlaag, de checks and balances en de positie van de burger) er bij laat bungelen. Waarschijnlijk heeft men hiervoor gekozen vanuit de behoefte ook kritisch naar de eigen rol als wetgever te kijken en de angst te veel overhoop te halen, maar daardoor blijft wel een essentieel deel van de oplossingen buiten beeld. 
Ik hoop dat de Tweede Kamer daar nog iets op corrigeert wanneer ze het rapport behandelt en er in deze lijn ook iets mee wordt gedaan bij de kabinetsformatie.  


Reacties

  • André Bosman schreef:

    Met genoegen, maar ook met verbazing heb ik het commentaar van Frans Soeterbroek gelezen. Genoegen, omdat het goed is dat mensen kennis hebben genomen van ons rapport en er de tijd voor nemen om het te analyseren en een commentaar te schrijven. Verbazing omdat er een aantal misvattingen in het commentaar staan die ons rapport in een verkeerd daglicht plaatst.
    De commissie en Frans Soeterbroek verschillen van mening over de basis problemen en hoe je die aan zou moeten pakken. De kern van ons betoog is dat heel veel goed gaat in Nederland, ook in de uitvoering. Dat wetgeving die we maken voor de grootste groep Nederlanders prima werkt en dat zij er ook mee uit de voeten kunnen. Het deel van de Nederlanders wat klem komt tussen balie en beleid kunnen we nu te beperkt bedienen. Waarom is dat? Omdat we in Nederland willen dat alles in regels is vervat zodat iedereen gelijkwaardig behandeld wordt. Soeterbroek haalt Tjeenk Willink aan. Terecht! Maar hij zei ook dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden, maar ongelijke gevallen ook ongelijk bediend moeten kunnen worden. Dat vraagt iets van de wetgever: geef ruimte aan de professional om daar invulling aan te geven. Maar dat vraagt ook iets van de professional: pak die ruimte die er is.
    De opmerking dat we de “leemlaag” niet aan zouden pakken is onjuist. Soeterbroek verwijst naar het feit dat wij aangeven dat je het gesprek aan moet gaan met de professional en de werkvloer. Soeterbroek komt dan niet verder dan de managers in bv de belastingdienst. In ons rapport geven we aan dat het gesprek een misschien wel twee spades dieper moet. Praat met de uitvoerders op de werkvloer, de mensen aan de belastingtelefoon, de mensen die de uitkeringsaanvragen behandelen. Voor de commissie is dat het startpunt. En praat dan met de hele keten. Op dezelfde wijze als we onze hoorzittingen hebben gedaan. Dan zie je de leemlaag voor je ogen verschijnen. Op die manier komt er meer bewustzijn van die leemlaag.
    Door als wetgever openbaar dit soort gesprekken te voeren is de leemlaag dunner en worden mensen aan beide zijden van de leemlaag gehoord. Die verantwoordelijkheid ligt bij de Kamer om de leemlaag bloot te leggen. Door het blootleggen van de leemlaag en de informatie transparant beschikbaar te maken wordt het voor iedereen duidelijk dat de leemlaag als filter geen toegevoegde waarde heeft.
    Kan deze tussenlaag organisatorisch nog steeds goed zijn om te hebben. De “sanering van de leemlaag” zoals voorgesteld door Soeterbroek doet veronderstellen dat het probleem dan zou zijn opgelost. En dat is een misvatting. De problematiek is veel complexer dan dat.
    Het begin van de oplossing ligt bij de Tweede Kamer. Als wetgever, als controleur, als volksvertegenwoordiger, als toezichthouder, als machtigste instantie in Nederland. Als wij onze rol invullen met oog voor de uitvoering met het besef hoe we de burger bedienen en de professional de ruimte geven om die burger te bedienen pakken we de problemen daadwerkelijk aan.

    André Bosman
    Voorzitter Tijdelijke Commissie Uitvoeringsprganisaties

    • Frans Soeterbroek schreef:

      Beste André Bosman,
      Fijn dat u als voorzitter van de commissie de moeite neemt om op mijn kritiek te reageren. Dank voor de nuancering en inderdaad, we kijken er op punten verschillend tegenaan. Want wat u in deze reactie stelt en ik wat minder uit het rapport haal is dat het eigenlijk wel goed gaat behalve voor 20% die klem komt te zitten (wel een hele grote groep overigens) die vergt een andere aanpak, en die aanpak heet dus maatwerk. En het probleem van die leemlaag zou nog best wel eens mee kunnen vallen lees ik nu. Dan snap ik ook beter waarom de commissie met veel van de in mijn ogen fundamentele kritiek op de systeemlogica die in het rapport wordt geciteerd weinig heeft gedaan, omdat ze die blijkbaar maar beperkt deelt.
      Ik heb overigens de directie van de belastingdienst een beetje provocerend opgevoerd als onderdeel van de leemlaag om aan te geven dat er een groot verschil is tussen luisteren naar (de leiding van) de uitvoeringsorganisaties en luisteren naar de professionals op de werkvloer. En vooral (in lijn met de analyse van Pieter Omtzigt) dat het probleem niet alleen de behoefte aan maatwerk op basis van doenvermogen is maar ook om burgers te beschermen tegen een overheid die niet altijd te vertrouwen is. Laat ik nog even de gelegenheid te baat nemen om mijn waardering voor het werk van de commissie uit te spreken en ik deel uw mening dat het aan de Tweede Kamer is om er conclusies aan te verbinden. En daarbij hoop ik natuurlijk stiekem wel dat er in lijn met wat ik hierboven schreef wat scherper wordt ingezet op het aanpassen van de systemen.


Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

*