2 maart 2022

Door Frans Soeterbroek

Reacties

6 reacties

Tags

de bilt, gemeenteraad, ontwikkelaars, participatie, regio, regionale samenwerking, spoorzone, vertrouwen

Zeg het voort

Een vertrouwenscrisis tussen gemeenteraden en bewoners

Vorige week woensdag mocht ik in de Bilt een verkiezingsavond voorzitten over de lokale woningbouwplannen. Of beter gezegd: over hoe het samenspel ontbreekt tussen burger en bestuur bij het maken van de plannen hiervoor. Het was georganiseerd door vier bewoners- en een ondernemersorganisatie die moeite hebben met de woningbouwplannen in de spoorzone van Bilthoven.  Hier een verslag ervan.   

In de voorbereiding op die avond en op de avond zelf kreeg ik een behoorlijk goed beeld van wat hier speelt en zag ik uitvergroot wat er in heel NL op dit moment mis gaat. Gemeenten die de echt spannende besluiten nemen op plekken waar de burgers geen zicht op hebben, steeds sterker gaan leunen op ontwikkelaars en tegelijkertijd boze burgers blijven beloven dat ze nu echt serieus genomen gaan worden maar die belofte steeds weer niet waarmaken. Weer een nieuwe participatienota gaat hierbij echt niet meer het verschil maken want het participatiebeleid is te ver losgezongen van waar de echte besluiten vallen. Actieve bewoners laten zich ook niet meer chanteren met makkelijke slogans over het algemeen belang van de gemeente tegenover het deelbelang van de burger. Die tegenstelling klopt niet en maakt ongelukken. Gemeenteraden gaan zich worden in dit krachtenveld steeds machtelozer gedragen en het vertrouwen in de lokale politiek erodeert steeds verder. 

In de Bilt voelt nog maar 16 % van de bewoners zich goed vertegenwoordigd door de gemeenteraad en maar 12% denkt enige invloed te hebben op het beleid van de gemeente. Wat gaat hier gruwelijk mis en vooral welke lessen vallen daar uit te trekken voor de lokale politiek in heel Nederland de komende 4 jaar?

Waar de ruimtelijke agenda echt wordt bepaald
We gaan even een paar jaar terug in de tijd. De kersverse Biltse burgemeester maakte zomer 2019 samen met regionale partners (gemeenten maar ook Science Park Utrecht) een zakenreis naar India. Hij sloot daar namens provinciale en regionale partners een intentieovereenkomst af met een farmaceutisch bedrijf om zich te vestigen op een plek die volgens velen de ideale plek was voor woningbouw: de schapenweide. Deze actie zou vooral ingegeven zijn door regionale ambities met het versterken van de Life Science bedrijvigheid in deze regio. Met name de oppositie in de raad viel van haar stoel.   Door deze move werd het lastiger om de woningbouwambities van regio en gemeente goed te laten landen. De schapenweide kon nog maar voor een klein deel met woningen bebouwd worden. En toen er mede als compensatie daarvoor 13 plekken werden aangewezen die volgens bewoners een behoorlijke aanslag op het leefbaarheid betekende ontstond er ook onder de bevolking veel verzet. Hier was meer info daarover.

Om tegemoet te komen aan alle kritiek werd een groot participatieproces opgezet waarbij buurten en kernen in de Bilt zelf voorkeuren en randvoorwaarden konden aangeven waar te bouwen. Ook werd een kennisteam wonen opgezet dat goed in de samenleving is verankerd. Niet verrassend kwamen bewoners met voorkeuren als betaalbaar bouwen, bouwen voor lokale behoefte , meer inzetten op herontwikkeling i.p.v. nieuwbouw en het sparen van het groen en het landelijke karakter. Dat zijn precies de thema’s die er in al die regionale circuits bekaaid van afkomen in de jacht op ‘bouwen, bouwen, bouwen’ en ‘onze grote opgaven’. 

Wat wordt er met die spanning gedaan? Vooralsnog weinig want de grabbelton aan ideeën werd keurig door de raad in ontvangst genomen zonder echte dialoog erover. Vervolgens liet het college buiten het hele participatietraject om en zonder het kennisteam wonen te informeren door Twijnstra Gudde een visie (feitelijk een bouwplan) maken voor het grootste en wellicht meest omstreden plan: bouwen in de Spoorzone van Bilthoven. Dit moest in allerijl gebeuren om aanspraak te maken op gelden voor de woningbouwimpuls van het Rijk. Deze opzet mislukte omdat het Rijk het plan niet goed genoeg vond om er geld in te steken.  Lokaal was het kwaad geschied: weer een streepje op de balk waarbij de bewoners zien dat als het er echt om gaat spannen zij buitenspel staan. 

Die gang van zaken met een bedrijf uit India hierheen lokken, het gedoe dat mede daardoor over de bouwlocaties ontstaat en het hengelen naar rijksgelden voor de Spoorzone staan symbool voor iets groters. Er is op te grote afstand van de lokale democratie een vrij technocratisch systeem van regionale coalities opgetuigd waar de echte besluiten worden voorbereid en genomen en als het daar echt spannend wordt houdt de communicatie met de bewoners gewoon op. 

Ik heb even opgezocht wie er allemaal op provinciaal en regionaal niveau invloed hebben op het maken van woonagenda’s. Ik kon er iets over vinden in dit  provinciale document over de actieagenda wonen. Kijk even naar de enorme lijst ‘stakeholders’ op pagina 29 en 30 en ziehier de Poolse landdag van overheden, marktpartijen (m.n. de projectontwikkelaars) en adviesbureaus. Bewonersbelangen zijn daar nauwelijks te vinden. En dan opereert de Bilt ook nog in het regionale  U10-verband waar men de (sterk economisch gestuurde) ruimtelijke agenda maakt voor de regio inclusief wonen, mobiliteit, spoorzoneontwikkelingen en vestigingsklimaat. Daar zien we ook het bewonersbelang in het geheel niet terug en wordt er blijkbaar van uitgegaan dat gemeenten en gemeenteraden dat wel voldoende afdekken. 

De gemeenteraad lijkt niet in staat de macht van dit soort coalities te verbinden met de wens de eigen inwoners invloed te geven. De geur dat hier hogere belangen spelen waar de lokale invloed even voor moet wijken maakt het zeker voor collegepartijen lastig om hier een grens te trekken. 
Dat ondergraaft ook het dualisme want gemeenteraden worden dan doormidden gescheurd tussen collegepartijen (vaak met gepast tegenzin toch maar meegaan met het college) en de oppositie (vrijuit gehakt makend van plannen die lokaal slecht vallen). Dat zie je in de Bilt heel sterk.

Gemeenteraadsleden die zich schamen
Wat bij die provinciale woonagenda al opviel is de grote betrokkenheid van de projectontwikkelaars. Maar ook onderlangs, via de grondposities laten ze hun invloed gelden. Een gemeente als de Bilt is steeds zwaarder op hen gaan leunen en is steeds meer van hun grondposities afhankelijk geworden. Daar werden afgelopen woensdag ook grote zorgen over uitgesproken. Het gevoel dat ontwikkelaars uiteindelijk bepalen wat en hoe er in de Bilt wordt gebouwd leeft breed. 

Een berucht dossier is dat van het Hessingterrein waar de eigenaar twaalf jaar terug een plan voor had er een enclave voor de rijken van te maken. Door de crisis lukte dat niet om te realiseren en sindsdien wordt er geworsteld tussen ontwikkelaar, gemeente en bewoners over de toekomst van het terrein, met name over het opofferen van een aanpalend natuurgebied (ecologische verbindingszone). Afgelopen maand leek de kogel eindelijk door de kerk en kwam het laatste ontwikkelplan in de raad. Dat leek uit te draaien op  de zoveelste minimale meerderheid van 14 voor en 13 tegen maar tot ieders verrassing (ook van haar eigen fractie) stemde 1 van de CDA-leden tegen en werd het plan verworpen. 

In dit interview legt ze uit waarom ze dat deed. Ze durfde gewoon niet vooraf aan haar fractiegenoten te vertellen dat ze tegen was uit angst voor wat ze dan over zich heen zou krijgen. Het volgende citaat tekent ook hoe ze de participatiecultuur in de gemeente de afgelopen jaren heeft ervaren:  “de wereld staat niet stil en dossiers maken een ontwikkeling door. Op deze manier heeft het voor geen enkele inwoner zin om in te spreken als het college toch standaard vier jaar lang vasthoudt aan de eigen besluiten.’’ 

Het deed me denken aan iets wat recent ook plaatsvond in de gemeenteraad van Hilversum  waar een D66 raadslid naar aanleiding van plannen voor de Spoorzone in die stad uit de fractie stapte. Hij kon het niet langer verkopen dat dit regionaal gestuurde plan over de hoofden van bewoners dreigde te worden doorgedrukt. Hier wat meer info daarover. Ook hier speelde de druk op de gemeenteraad om snel akkoord te gaan teneinde geen rijksgeld (in dit geval de zogeheten MIRT-gelden) mis te lopen. In Hilversum heeft de gemeenteraad uiteindelijk het college gedwongen om het hele verhaal terug te nemen en (u raadt het al) eerst een goed participatieproces te gaan organiseren. Het zijn maar 2 voorbeelden van spijtoptanten maar voor mij staan ze symbool voor de onmacht die gemeenteraadsleden regelmatig voelen om besluiten over de hoofden van de eigen inwoners te nemen.   

‘Ja maar het algemeen belang dan?’
Ik weet dat ik op dit punt een aantal lezers kwijt ga raken die dit allemaal vast ook niet fraai vinden, maar uiteindelijk toch vinden dat die regionaal en met marktpartijen voorgekookte besluiten nu eenmaal nodig zijn (‘samen staan voor de grote opgaven’, ‘bouwen, bouwen, bouwen’). En dat de lokale politiek zich niet moet laten afremmen door bewoners die toch vooral behoudend zijn, zeker als het hun eigen achtertuin betreft. 

In deze redeneerlijn is het de opdracht van politici om geen valse verwachtingen bij bewoners te wekken over hun invloed en niet te buigen voor steeds agressievere bewoners. Want dat laatste ervaren ze als een steeds groter probleem. Lokale politici verdienen hierbij onze waardering en bescherming. Ik wil hier alleen aangeven dat het wantrouwen van motieven van je eigen bewoners niet helpt om een veilige basis te vinden. Het zelfcorrigerend vermogen en de gulheid in de samenleving zijn groot genoeg om er op te vertrouwen dat we allemaal beter worden van meer invloed en zeggenschap voor bewoners. Het is vaak de overheid zelf die via vrijblijvende participatie NIMBY-gedrag versterkt en de lokale politici moeten dan helaas de klappen opvangen. 

En kom niet aan met het argument dat het bestuur staat voor het algemeen belang en bewoners alleen maar opkomen voor deelbelangen. Ik durf wel de stelling aan dat de legitimiteit van die grote besluiten minstens zo  aanvechtbaar is als wat bewoners (niet) willen. Want de woningbouwplannen zijn sterk beïnvloed door lobby’s, vol van compromissen, zwaar leunend op de belangen van ontwikkelaars, veelal gespeend van een bredere visie op waar het met de samenleving heen moet, slecht ingebed in integrale gebiedsvisies, te gemakzuchtig over verkeerseffecten, te weinig voortbouwend op wat er al is, matig qua ruimtelijke kwaliteit, matig in meervoudig ruimtegebruik, opportunistisch geschreven op de Haagse geldpotten enzovoorts. 

De paradox is juist dat de bewoners waarvan wordt gezegd dat ze kortzichtig zijn en alleen een deelbelang vertegenwoordigen vaak met betere analyses en visies komen dan de eigen overheid. En vooral pijnlijk accuraat de vinger op de zere plek van bestuurlijke verrommeling leggen: slecht onderbouwde plannen, verkeerde volgordes in planfasen en het door elkaar lopen van publieke en private belangen. 

Bewoners kunnen goed leven met het principe dat de discussie op een bepaald moment klaar is, maar ze zien juist een overheid die vooruit blijft vluchten in steeds weer nieuwe onderzoeken en versies van plannen, De ene keer opportunistisch geplooid rond plannen uit de markt en de Haagse geldpotten, en de andere keer tijd kopend om weerstand vanuit de raad en de samenleving weg te masseren.

Organiseren van een gemeenschappelijk belang
En ja, bewoners praten begrijpelijkerwijze vooral vanuit het belang dat ze zelf ervaren. Maar daar is niets mis mee. De betrokkenheid van mensen bij hun eigen leefomgeving hebben we ook nodig als tegenwicht voor de bouwlust van de coalitie van bestuurlijk Nederland, markt en advieswereld. Lokale politici laten nu veel te veel toe dat bewonersinbreng wordt gemarginaliseerd terwijl ze actieve bewoners nodig hebben om de plannen die op hun tafel landen een maatschappelijke toets en legitimatie te geven. 

Waar het ook aan ontbreekt is een echte dialoog en vruchtbare confrontatie over wat bewoners inbrengen. Wat in de Bilt misgaat (en dat zie ik overal gebeuren) is dat die inbreng als los zand wordt opgehaald (‘dat nemen we mee’) en ergens in een grabbelton komt. Het participatieproces in de Bilt over die 15 bouwlocaties heeft bijvoorbeeld een mooie optelsom opgeleverd wat bewoners in de verschillende kernen en buurten wel en niet in hun omgeving willen en hoe ze tegen de wooncrisis aankijken, maar de confrontatie daartussen is niet echt opgezocht. Dat levert dan meestal als resultaat op dat de gemeente gewoon de eigen gang blijft gaan omdat ze kan zeggen dat iedereen er toch verschillend over denkt. Daarom moet je al dat ruwe materiaal altijd terugleggen bij bewoners om die spanning wel op te zoeken, iets te maken van een gemeenschappelijk belang en meer scherpte in de te maken keuzes te brengen. 

Een gemeenteraad die zich terugtrekt achter de slogan ‘wij zijn het algemeen belang’ en nooit op zoek gaat naar iets van een gemeenschappelijke belang in de gemeenschap houdt de afstand tussen burger en politiek in stand. En iedere keer wordt er dan achteraf vastgesteld dat de participatie beter moet en wordt er gevlucht in een volgende participatienota vol met ‘luisteren’, ‘samen’, ‘transparantie’, ‘serieus nemen’ en participatieladders zonder de wezenlijke blokkades aan te pakken. 

Die nota’s kijken vooral naar hoe je participatieprocessen organiseert maar bijna nooit hoe je ze met de ruimtelijke planprocessen verbindt. Sterker nog, die laatste zijn er meestal op geschreven om de burger op afstand te houden.  Aanpassen van die planprocedures is dan ook urgenter voor  gemeenteraden dan weer alle energie te stoppen in te vrijblijvende participatienota’s en paternalistische participatieladders (‘mogen bewoners bij dit project alleen mee-weten of ook meedenken?’) 

Woensdagavond leverde dat ook bijzondere momenten op. Toen een actieve bewoner uit het voorgaande de conclusie trok dat we in de Bilt moeten gaan van meepraten naar meebeslissen door bewoners durfde eigenlijk geen lijsttrekker daar tegen te zijn. Waarop vervolgens een andere oude rot uit de bewonersparticipatie de politici opriep deze verwachting niet te wekken omdat ze die echt niet kunnen waarmaken. 
Het tekent de verwarring over hoe om te gaan met wat je gerust een crisis in de lokale democratie kunt noemen. In de Bilt zien we het heel scherp, maar ook gemeenteraden elders slagen er slecht in om die confrontatie van belangen te organiseren. Ze veroordelen zo bewonersparticipatie tot vrijblijvende inbreng ‘die meegenomen zal worden’. En dat leidt tot een steeds grotere verwijdering omdat de doorgaans goed onderlegde en gebekte bewonersgroepen dit steeds minder accepteren. 

 Een uitweg uit de vertrouwenscrisis
Hoe gaan we hier de komende 4 jaar in bestuurlijk Nederland een antwoord op vinden? 
Allereerst door lokaal de regie terug te pakken op de regio en de markt en daarbij sterker te leunen op de samenwerking tussen gemeenteraad en bewoners. Ik zie te vaak dat de politiek participatie uitbesteedt aan de werkorganisatie en dat dit tot veel te veel vrijblijvend gepraat leidt waarna de raad de brandjes mag blussen. 
Raadsleden moeten bewoners hier echt actief en zo vroegtijdig mogelijk gaan mobiliseren i.p.v. hen in het keurslijf van participatieprocessen en 2 minuten inspreektijd in de raad te duwen. En vooral zorgen dat plannen vanuit de regio of vanuit de ontwikkelaars niet meer losgezongen kunnen worden van de dialoog met de samenleving. 

De natuurlijke reflex om bewoners even buiten de deur te houden als er bestuurlijk gedoe ontstaat moet ook worden bedwongen. Ik merk dat als het echt spannend wordt de luiken zich sluiten terwijl ze dan juist open moeten. Net zo goed als de neiging van gemeenten om in nota’s en plannen gevoelige zaken onder reclame-achtige teksten en enorme stapels tekst te verstoppen in de hoop dat niemand gaat piepen. Dat voedt alleen maar de achterdocht van mensen die heus wel weten dat er meer aan de hand is. Wees open over de zaken waar we allemaal buikpijn van hebben en straal als bestuur uit dat je bewoners nodig hebt om daar een antwoord op te vinden.  

Breek ook radicaal met de praktijk waarbij bewonersinvloed bij grote projecten verworden is tot omwonendenparticipatie bij bijna kant en klare plannen, ook nog door ontwikkelaars georganiseerd. Zo kweek je NIMBY-gedrag. De gemeente heeft een eigen verantwoordelijkheid om bewoners in een veel vroeger stadium te betrekken en met hen de kaders te formuleren voor wat die ontwikkelaars mogen. En de gemeente kan gezien de impact die deze plannen hebben op de gehele gemeenschap zorgdragen voor een rijker proces (op zoek naar gemeenschappelijkheid in plaats van de grabbelton aan meningen) dan alleen met direct omwonenden.   

Aanpassen van spelregels en speelveld 
Bovenstaande meer algemene adviezen kun je vertalen in concrete spelregels. Hieronder een aantal voorstellen daarvoor. Ik hoop dat de nieuwe gemeenteraden er serieus naar willen kijken. 

1-  Greep krijgen op de regionale circuits
Er gaat geen plan meer naar de regio of naar Den Haag zonder dat eerst terug te leggen in de samenleving of naar (zoals nu in de Bilt bestaat) een kennisteam dat namens bewoners kan opereren. Een alternatief of aanvulling hierop: zorg er voor dat het bewonersbelang veel beter wordt vertegenwoordigd in die regionale coalities. Bijvoorbeeld door het voordragen van eigen deskundigen en vertegenwoordigers aan de tafels waar de agenda’s worden gemaakt en worden getoetst (denk bij dat laatste aan de adviescommissies voor ruimtelijke kwaliteit i.h.k.v. de omgevingswet). Sowieso kan de kennis en betrokkenheid vanuit de samenleving op alle niveaus beter aangeboord worden  dan hoef je niet steeds te vluchten in adviesrapporten. 

2- Samen de kaders maken
De kaders voor ruimtelijke ontwikkeling (denk aan omgevingsvisie, ruimtelijke/stedenbouwkundige kaders, bestemmings-/omgevingsplan, toegestane afwijkingen van het omgevingsplan ) worden in dialoog tussen lokale politiek en bewoners gemaakt en niet geplooid rond de wensen van ontwikkelaars zoals nu vaak gebeurt. Daarbij geldt als norm dat ieder bouwproject van enige omvang bij moet dragen aan de kwaliteit van de leefomgeving en de betrokken buurten iets terug krijgen voor ingrepen in hun leefomgeving. Veel consequenter moet aangestuurd worden op het slim koppelen van een waaier aan ambities en hoge leefomgevingskwaliteit.

3- Zorg dat er wat te kiezen valt 
Bij ieder ruimtelijk plan wordt een eerlijke analyse gepresenteerd van voor- en nadelen en wordt in principe gewerkt met meerdere varianten of scenario’s. Zo zou er altijd een scenario moeten zijn dat uitgaat van minimale ingrepen voortbouwend op wat er al is en een scenario waar burgerinitiatieven zelf de kans krijgen initiatieven te ontplooien. Er moet sowieso in de ruimtelijke procedures en het vastgoed-, grond- en tenderbeleid meer ruimte worden ingebouwd  voor dat burgerinitiatief.

4- Vervlecht de participatieaanpak met de planprocedures
Doe dit op een wijze dat bewoners echt greep krijgen op de planvorming en vooral ze echt vroegtijdige invloed hebben. Beschrijf secuur en dwingend hoe per beleids- en planfase bewonersparticipatie er in zit. Leg dat vast in een stevige participatieverordening (vanaf dit jaar verplicht als opvolger van de inspraakverordening) waar bewoners op kunnen terugvallen. En zorg dat er iemand is die bewaakt dat alle relevante informatie ook op een begrijpelijke manier en tijdig met bewoners wordt gedeeld. 

5- Het omgevingsplan als nieuw sociaal contract
De proof of the pudding wordt de invoering van de omgevingswet waar het risico levensgroot is dat wat er nu fout gaat nog eens erger wordt. Met kunst en vliegwerk moet het echter lukken om de wet naar bovenstaande ambities te plooien. Op basis van mijn eigen ervaringen in verschillende gemeenten roep ik ook op om het belangrijkste instrument, het gemeentelijke omgevingsplan aan te pakken als een nieuw sociaal contract voor de leefomgeving tussen gemeente en bewoners. 

Ik ben er van overtuigd dat dit de weg is om de vertrouwenscrisis bij ingrepen in de leefomgeving (speelt op meer terreinen maar dat voert hier te ver) tussen lokale politiek en bewoners af te wenden. Heb het er met elkaar (politiek, burger, werkorganisatie) over en kijk samen wat van bovenstaande adviezen bruikbaar is in de lokale context. 
De tijd van vrijblijvende participatie is echt voorbij. Die sfeer ontstond afgelopen woensdagavond ook in de Bilt en dat is winst. Ik vertrouw er op dat men daar nu echt werk van gaat maken. Hopelijk als voorbeeld voor gemeenten waar die vertrouwenskloof nog minder zichtbaar is, want ik maak me echt zorgen over wat ik in het hele land zie. Gebeurt dit niet dan zal de komende jaren de lokale politiek vooral een feestje worden voor populistische partijen die munitie genoeg vinden voor hun botte claim dat alleen zijn het geluid van de bewoners nog vertegenwoordigen. 

---