23 augustus 2019

Door Frans Soeterbroek

Reacties

10 reacties

Tags

Amsterdam, democratisch tekort, democratische vernieuwing, grondbeleid, neoliberale stadsontwikkeling, omgevingswet, technocratie, vastgoed

Zeg het voort

Democratische vernieuwing in het ruimtelijk domein voorbij het vrijblijvende experiment

Dit voorjaar heb ik me in Amsterdam bezig gehouden met de vraag hoe je de invoering van de omgevingswet kunt verbinden met de ambitie van democratische vernieuwing. Dat ging meestal niet eens over de omgevingswet zelf maar om de vraag hoe je met democratische vernieuwing in het ruimtelijk domein (stadsontwikkeling, openbare ruimte, gebiedsaanpak, bouwprogrammering, verkeer etcetera) voorkomt dat die wet averechts uitpakt voor de Amsterdammers en voor de democratie in de stad.
Ik heb er drie keer over aan tafel gezeten met de wethouders voor ruimte en democratische vernieuwing. En ik heb vele gesprekken gevoerd met ambtenaren over hoe ze de kansen inschatten om het bescheiden participatiebeleid in de ruimtelijke hoek om te buigen naar iets met de allure van democratische vernieuwing. Want dit bestuur wil daar iets mee en stuurt aan op meer macht voor de stadsbewoners over de eigen stad. Wat te voorspellen valt is dat wanneer je de lat hoog legt in de gemeentelijke organisatie naast enthousiasme veel scepsis wordt aangeboord onder het motto ‘laten we niet naïef zijn hierover.’
Ik heb al die tegenwerpingen van ambtenaren (die ik overigens al jaren hoor in elke stad waar ik kom) eens op een rij gezet en mijzelf gedwongen er met een positieve blik naar te kijken. Niet te makkelijk roepen dat dit ‘oud denken’ is of dat men te veel vastzit aan de eigen positie. Laten we er vanuit gaan dat alle tegenwerpingen waar en relevant zijn en juist de toegangscodes vormen om dieper in de systemen iets om te draaien. Kun je door de tegenwerpingen goed te analyseren en er een slimme draai aan te geven democratische vernieuwing kansrijker maken? Ja dus.  Ga er even voor zitten want het vergt wel wat uitleg.

“Laten we niet naïef zijn over bewonersinvloed”
In verschillende gedaanten kwam ik een serie van 9 waarnemingen en opvattingen van ambtenaren in het ruimtelijk domein tegen die de inzet op democratische vernieuwing relativeren. Hier komen ze.

• de plekken waar we ontwikkelen liggen dan wel in buurten maar hebben een belang dat de buurt overstijgt dus daar laten we andere spelregels op los dan ‘samen met de buurt ontwikkelen’
• stadsontwikkeling is complex, je hebt experts nodig om iets te brouwen uit wat de bewoners en andere belanghebbenden inbrengen, zij moeten dus goed naar de stad luisteren maar hebben een eigen verantwoordelijkheid 
• bewoners betrekken voordat wij iets hebben bedacht klinkt mooi maar mensen willen graag iets concreets als een plan hebben om over te praten. En we mogen als gemeente zelf toch ook nog wel ergens wat van vinden toch?
• we hebben ook gewoon een aantal grotere opgaven onder tijdsdruk te doen waar onze managers en bestuurders ons op afrekenen en dan leunen we toch meer op grote marktpartijen en instituties dan op (de kleinschalige initiatieven van) bewoners
• we moeten rekening houden met meer belangen dan het belang van de bewoners. We richten ons ook op het bedrijfsleven, de toeristen, de forenzen en de toekomstige bewoners
• de wereld van grond, vastgoed en ontwikkelrechten kent zijn eigen realiteit en is te   (concurrentie-)gevoelig om alles met bewoners te delen
• buurtbewoners zitten er toch vooral voor hun eigenbelang, zijn moeilijk te bewegen daar voorbij te kijken en proberen buiten ons om invloed via media en politiek te organiseren
• we kennen nog steeds het primaat van de politiek dus je maakt echt ongelukken als je bij bewoners de suggestie wekt dat hun ideeën worden gehonoreerd terwijl de gemeenteraad uiteindelijk zijn eigen afweging maakt
• de mensen die afkomen op participatie zijn niet representatief voor de buurt

Je kunt op verschillende manieren naar deze bedenkingen kijken. Allereerst dat ze de realiteit beschrijven, gewoon kloppen en inderdaad uitnodigen tot bescheiden pretenties met democratische vernieuwing. Niet voor niets zijn ambtenaren en politici dol op het woord verwachtingsmanagement: pas op dat je de suggestie wekt dat het nu allemaal anders zal worden en men als bewoner wel even bepaalt wat er gebeurt.
Maar het zijn ook stuk voor stuk alibi’s om de bestaande verhoudingen en werkwijzen in stand te houden die ook nog eens werken als self fulfilling prophecy.  Wanneer je participatie organiseert met de handrem van ‘u mag meedenken maar wij bepalen wat we er mee doen want er zijn wel meer belangen in het spel dan de uwe’ roep je het gedrag van beperkt eigenbelang, afwachten en afhaken op. En dan zie je als sceptische ambtenaar vanzelf bevestigd dat de idealen met lokale democratie naïef zijn.
Het laat ook goed zien waarom pilots en experimenten waar wel wordt ingezet op verdergaande lokale democratisering meestal de conclusies opleveren dat ‘het een mooi proces was maar de doorwerking in de besluitvorming/praktijk niet kon worden gewaarborgd’. Met als onvermijdelijke conclusie dat we de volgende keer toch echt dieper de systeemwereld in moeten om teleurstelling te vermijden (de believers) of dat maar weer eens aangetoond is dat we de verwachtingen moeten temperen (de sceptici).
Zo suddert de discussie over democratische vernieuwing in het ruimtelijk domein voort.

De bittere cocktail van technocratie, marktwerking en democratisch tekort
Je kunt het lijstje van bedenkingen ook zien als 9 aanwijzingen waar de sleutels liggen om in die vermaledijde systeemwereld iets in beweging te krijgen. Deze geluiden komen uit de echoput van wat met name de afgelopen 30 jaar in de overheid is ingesleten als normale gang van zaken: een vrij technocratische kijk op stadsontwikkeling, sterk leunend op de markt en geflankeerd door een minimalistische visie op lokale democratie en burgerschap. Ik licht ze alle 3 even toe.
Bij een technocratische aanpak van stedelijke ontwikkeling ligt de macht en het initiatief bij experts zoals beleidsmakers, planners, ontwerpers, managers, onderzoekers en adviseurs. Zij zijn op behoorlijke afstand van het leven in de stad bezig met de grote en kleine opgaven, smoren alles wat daarin schuurt in onderzoeken, procedures en rapportages en koesteren het beeld dat ze met een objectieve strategische blik keuzes voor de politiek kunnen voorbereiden.  De beperkte en gekleurde blik van bewoners kan in deze visie geen doorslaggevende rol spelen in de keuzes die gemaakt worden. Daardoor zijn onze ook slecht in staat om mee te bewegen met het ritme van de stad en behandeldelen ‘de opgaven voor de stad’ alsof ze een spelletje simcity spelen, ver over de hoofden van bewoners heen. Machtsprocessen (het grote geld, lobby, maatschappelijk verzet, politieke spelen, prestigeprojecten) worden toegedekt omdat in een technocratie iedere beslissing er uit moet zien als logisch en rationeel en de juiste keuze vanuit het algemeen belang. Met name de eerste 3 van het bovenstaande rijtje tegenwerpingen komen uit deze manier van denken en werken voort.
In de neoliberale kijk op de stad steunt de stadsontwikkeling op marktpartijen, moet de stad zelf concurreren met andere steden en regio’s en run je de gemeentelijke overheid ook als een bedrijf. In deze logica zet je het grote geld van vastgoed en grond op afstand van de bureaucratie, van de ‘politieke waan van de dag’ en van de grijpgrage vingers van actieve burgers. Je wilt dat de overheid de markt alle ruimte biedt en niet te veel hindert met regels en de bezwaren van bewoners. En overheid en markt gaan een innig huwelijk aan middels PPS-constructies, gebiedsexploitaties, ontwikkelcompetities, binnenstadsbeleid, regionale coalities etcetera. Met name de middelste 3 van het rijtje tegenwerpingen komen uit dit denken voort.
In een bescheiden blik op burgerschap is de stadsbewoner een kiezer die ook nog tussentijds mag participeren in de beleids-en planprocessen van de overheid  en zich daarnaast bekommert om de eigen buurt en de samenleving, liefst als vrijwilliger. We hebben het dan dus niet over burgers die zeggenschap hebben over de eigen leefomgeving of die zich de baas kunnen voelen over de overheid die namens hen optreedt. Rechtstreekse bewonersbetrokkenheid kan in deze visie nooit ver uitgroeien boven een optelsom van beperkt eigenbelang.  De enigen die echt de legitimiteit bezitten om te spreken namens het algemeen belang zijn de gemeenteraad, de bestuurders en de ambtenaren. Met name de laatste 3 van het rijtje tegenwerpingen komen hieruit voort.

De cocktail van deze drie krachten (expertsystemen, de markt, de minimalistische democratie) maakt de afstand tussen bestuur en burger hardnekkig, de burger tot beleidsobject annex consument en bewonersparticipatie vrijblijvend. Het rare is dat in veel steden en dorpen wel in wordt gezet op het versterken van de rol van de burger maar men wegloopt voor de vraag hoe je de expertsystemen, de marktwerking en de vertegenwoordigende democratie daaromheen kunt plooien en hoe je de machtsbalans in de stad verandert. Wie die vragen indringend stelt treft al snel het verwijt ideologisch of politiek bezig te zijn terwijl wat nu gangbaar is minstens zo ideologisch gekleurd is en scheve verhoudingen legitimeert. Maar omdat dat al zo lang de norm en de praktijk is wordt het toegedekt onder bezwerende formules als ‘samen voor de grote opgaven gaan’ ‘uitnodigend zijn voor initiatieven’, ‘een goede rolverdeling tussen samenleving en overheid’, ‘bewonersinvloed binnen heldere kaders’. 

Een slimme draai geven aan de tegenwerpingen
Gelukkig wordt in het beleid gericht op democratische vernieuwing van de gemeente Amsterdam wel openlijk benoemd dat je de macht van de overheid en de markt moet beteugelen om de burger meer armslag te geven. En wordt rechtstreekse bewonersinvloed gezien als volwaardige tweede poot naast de vertegenwoordigende democratie.
De vraag is wel hoe je dat dan doet zonder in de val te lopen van de self fulfilling prophecy van ‘dit is naïef’.  Hoe je dus democratische experimenten organiseert die niet uitmonden in de voorspelbare geringe doorwerking, hoe je de dieperliggende vraagstukken adresseert zonder in een aanklacht tegen ‘het systeem’ te blijven hangen, hoe je een cultuurverandering in gang zet zonder de sceptici van je te vervreemden.
De kunst is om bovengenoemde lijst met mitsen en maren serieus te nemen en er stuk voor stuk een draai aan te geven die bijdraagt aan democratische vernieuwing.  OK, als de rol van experts zo belangrijk is dan dan zorgen we dat hun kennis beter ontsloten wordt voor, en verbonden met de expertise van burgers. OK, we hebben haast met enkele grote opgaven maar laten we dan met bewoners een strategie daarvoor bedenken. OK, als het belang van de meeste ingrepen in de stad het buurtniveau overstijgt dan zorgen we dat we met de burgers erbij beter leren ‘dansen door de schalen’, OK als burgers buiten participatieprocessen om de politiek bewerken laten we dan de werelden van politiek, ambtenaren en bewoners beter kortsluiten.

Kortom, geen enkele nuancering kan een reden zijn om af te dingen op de mogelijkheden voor democratische vernieuwing, je moet deze waarheden als koeien alleen wel even goed bij de horens vatten. En door ze zo te adresseren kun je ook de sceptici medeplichtig maken aan de nieuwe broncodes voor democratische vernieuwing. Hier ter inspiratie wat manieren om bij te sturen op technocratie, marktgerichtheid en het democratisch tekort.

1. Fixeer je bij democratische experimenten niet op het buurtniveau waarmee je ongewild de tegenstelling tussen ‘leuke dingen voor de buurt’ en ‘strategische stedelijke opgaven’ bestendigt. Ga samen als bewoners, ambtenaren en politici ‘dansen door de schalen’ waarbij je de belangen en logica van de buurt verbindt met de hoger schaalniveaus en bewoners op al die niveaus mee kunnen sturen. Stel hierbij als norm dat aan iedere tafel waar grote beslissingen voor de stad vallen de bewoners  (in welke vorm dan ook) als volwaardige partij aan tafel zitten.
2. Bouw je expertsystemen op de bewoners in plaats van andersom waarbij die systemen centraal staan en bewoners die mogen voeden. Bewoners vormen de kern van de collectieve intelligentie in de stad en moeten greep krijgen op de kennisontwikkeling en  op de inzet van andere experts als ambtenaren, onderzoekers en adviseurs. Experimenteer hierbij met het concept van ‘civil servants’ waarbij ambtenaren rechtstreeks voor de stad werken. Probeer in lijn hiermee de output van experts te zien als halfproducten waarbij ze de stadsbewoners nodig hebben om er iets goeds van te maken.
3. Ga niet (alleen) ‘ruimte binnen de bestaande regels zoeken’ voor burgerinitiatieven maar pas gericht de spelregels en procedures aan die in de praktijk bewoners op grote achterstand zetten. Denk aan planprocedures (in Amsterdam gaat dat bv om het Plaberum), tenderprocedures, welstandsbeleid en bestemmings-/omgevingsplannen. Checks de procedures vooral op (onbedoelde) uitsluitingsmechanismen voor bewoners en maatschappelijke initiatieven en stuur daarop bij. Regel bewonersinvloed vanaf het prille begin, voorkeursrechten voor maatschappelijke initiatieven bij tenders en een meer democratische menings-, besluit- en planvorming.
4. Organiseer meer maatschappelijke greep op publieke goederen als grond en vastgoed. Amsterdam wil democratische vernieuwing ook richten op het versterken van ‘de commons’  (de gemeenschappelijke grond) en dat gaat dus zeker ook hierover. Je zou kunnen denken aan het opzetten van een maatschappelijke raad voor het publieke goed waar de directeuren van het grond- en vastgoedbedrijf aan rapporteren en die zelf kunnen adviseren aan de gemeenteraad.  Zorg in ieder geval dat er veel meer transparantie komt over alles wat er met publieke goederen gebeurt (inclusief de semi-publieke goederen van corporaties, zorginstellingen en onderwijs) en behandel deze ook als collectief goed en niet als marktgoederen. Maak daarbij zichtbaar hoe de omgang met deze goederen bijdraagt aan sociale rechtvaardigheid, duurzaamheid en gemeenschapszin.
5. Bouw gestaag aan het sociaal kapitaal in de stad en aan duurzamere relaties tussen bewoners en gemeente door een proces van ‘zwaan kleef aan’. Bouw ook beter voort op alles wat er in de stad al gebeurt. Zo doorbreek je het patroon waarbij ieder participatieproces weer opnieuw begint met het opbouwen van contacten. Hanteer als uitgangspunt voor ieder participatieproces dat er iets moet overblijven aan betrokkenheid en relaties waar weer op voortgebouwd kan worden. En stel als norm dat de stad wordt gemobiliseerd en uitgedaagd i.p.v. dat bewoners ‘mee mogen doen’.
6. Maak de dialoog met de stad een politiek-maatschappelijk proces i.p.v. een ambtelijk beleidsproces. Heb het vooral over wat schuurt en wringt in de stad en hoe we daar samen verantwoordelijkheid voor nemen en stop met zielloze processen waar met bezweringsformules tijd moet worden gekocht. Sluit de driehoek politiek- bewoners- ambtenaren kort door de oordeels- en besluitvorming van de raad te vervlechten met de dialoog met de stad. Alleen zo voorkom je dat wanneer bewoners buiten participatieprocessen om de politiek bewerken dit door ambtenaren wordt ervaren als vals spel. En vooral: zo beperk je het risico dat de resultaten van participatieprocessen terzijde worden gelegd wanneer de raad het politieke primaat pakt.
7. Wees ruimhartig met buurtrechten en lok uit dat bewoners zich beter organiseren om blijvend een machtsfactor in de stad te zijn. Door stadsbewoners macht te geven (‘empowerment’) voorkom je dat ze in de wereld van ‘brede belangenafweging’, experts en marktmacht weggedrukt worden. En je vermindert de kans dat democratische vernieuwing in de sfeer komt van een vrijblijvend experiment dat bij een volgende collegeperiode wordt ingeruild voor andere politieke ‘speeltjes’.

Ik besef dat dit een onmogelijk lijstje is dat je niet zomaar even afwerkt. Maar wie dit hele lijstje links laat liggen en zich opsluit in tijdelijke experimenten en mooie stadsgesprekken ‘buiten de systemen om’ zal het verschil niet gaan maken. Organiseer in ieder geval de dialoog met bewoners, politiek en ambtenaren over dit soort thema’s en pik er dan een paar uit om daar gestaag en beslist aan te gaan werken.
In Amsterdam is men op de goede weg en worden mooie nieuwe netwerken en initiatieven van de grond getrokken (zoals Ma.ak020), maar ik heb de wethouders wel voorgehouden dat er op dit soort thema’s wel een tandje bij mag wil democratische vernieuwing impact hebben.
Het antwoord dat ze me gaven was geheel terecht en conform hun inzet op samenwerking met de stad: dank voor de inzichten en adviezen maar we gaan samen met de stadbewoners kijken wat we precies gaan doen. Daarom deel ik deze inzichten via dit verhaal met iedereen die daarin een rol wil spelen in de hoop dat jullie (politici, ambtenaren, bewoners, ondernemers, onderzoekers, opiniemakers etcetera) daar iets mee kunnen. Ik ben benieuwd.

---