16 september 2017

Door Frans Soeterbroek

Reacties

2 reacties

Tags

afwijkingsplanologie, democratische vernieuwing, gemeenteraad, gemeenteraadsverkiezingen, omgevingsvisie, omgevingswet, participatie, samen stad maken, skyboxplanologie, Utrecht

Zeg het voort

de omgevingswet is geen feest voor lokale democratie

Begin volgend jaar kiezen we nieuwe gemeenteraden. In de campagnes zal het vaak gaan over maatschappelijke tweedeling, bewonersparticipatie en de kwaliteit van de lokale democratie. Heel weinig zal het gaan over de invoering van de omgevingswet in 2019 terwijl deze behoorlijke consequenties heeft voor deze thema’s. De reden is simpel: die invoering wordt vooral gepresenteerd als een complexe technische operatie waar eigenlijk weinig politiek vuurwerk aan vastzit. Het is vooral een goednieuwsshow want we gaan immers regels vereenvoudigen, de verkokering doorbreken, initiatieven meer ruimte geven en integraler sturen op de kwaliteit van de leefomgeving.

Dat er onder deze wet grote vragen schuilgaan over tweedeling, over het eigenaarschap van de stad en over de kwaliteit van democratie en rechtsstaat wordt niet echt zichtbaar.  Er zijn twee zaken waar de politiek zich wel eens wat drukker zou mogen maken. Allereerst dat in de huidige cultuur van stadsontwikkeling de omgevingswet de burger nog machtelozer zal maken ten opzichte van de een-tweetjes tussen lokaal bestuur en de vastgoed-, grond en bouwmarkt. Eerder schreef ik daar dit verhaal al over, met adviezen om daar lokaal in bij te sturen. Daarnaast zal de omgevingswet het nog lastiger voor gemeenteraden maken om daarop bij te sturen. Deze stelling verdient wel enige toelichting omdat je daar nauwelijks iets over hoort in het debat over invoering van die wet.

Afwijkingsplanologie als leidend principe in de omgevingswet
Hoogleraar grondbeleid Willem Korthals Altes schreef begin dit jaar een opmerkelijk artikel in het vakblad Rooilijn onder de titel afwijkingsplanologie (jaargang 50, nr 1, 2017). Daarin benoemde hij het concept van afwijkingsplanologie tot leidend principe van de omgevingswet. Simpel gezegd: de omgevingswet is zo sterk gericht op het mogelijk maken van initiatieven vanuit de markt en biedt zo’n ruimte  om vergunningen af te geven die niet in lijn zijn met  omgevingsvisies en omgevingsplannen dat die kaderstellende instrumenten niet echt leidend zijn bij het maken van keuzes. Ze zullen globale waarden en beleidsregels bevatten waarbinnen veel kan en in het geval programma’s en projecten er zichtbaar van afwijken zal de praktijk zijn dat omgevingsplannen daar achteraf op aangepast worden:  ‘afwijkingsplanologie betekent dat afwijkingen van de plannen leidend zijn voor toekomstige planvorming.’

De hoogleraar zet het wel heel zwaar aan maar hij heeft absoluut een punt. Een wet die pretendeert dat we veel beter en pro-actiever integrale afwegingen gaan maken die goed zijn voor onze leefkwaliteit biedt juist extra ruimte om projecten ad hoc te gaan regelen met de dominante marktpartijen. Niet voor niets vallen er al termen als ‘skyboxplanologie’ als label voor dit weinig aantrekkelijke perspectief. En waar in de huidige wetgeving de gemeenteraad hier nog op kan ingrijpen via het recht om een verklaring van geen bezwaar wel of niet te verlenen (feitelijk een instemmingsrecht) vervalt dat recht bij de omgevingswet.
In dit artikel gaat een juriste gespecialiseerd in omgevingsrecht hier nader op in. Ze constateert net als de hoogleraar doet dat de gemeenteraad bij invoering van de omgevingswet flink aan machtspositie inlevert.  Bezorgde raadsleden en raadsgriffiers hebben nog gepoogd eerste en tweede kamer op andere gedachten te brengen, maar dat is onder meer mislukt omdat de VNG als gesprekspartner van het ministerie hen niet steunde in deze wens.

Snelheid voor zorgvuldigheid
Korthals Altes wijst er op dat dit geen foutje in de wetgeving is maar geheel in lijn is met de hele filosofie onder de omgevingswet. Die is er primair op gericht besluitvorming te versnellen, ‘hindermacht’ te voorkomen en belemmeringen voor de markt weg te nemen. Overheidsprogramma’s als ‘sneller en beter’ en ‘eenvoudig beter’ en ad-hoc regelgeving zoals de ‘crisis en herstelwet’ hebben daarvoor het pad geëffend en de omgevingswet is de kroon op het werk.  Een voorbeeld uit mijn eigen stad: in 2016 heeft de gemeente Utrecht de planvorming voor de Merwede Kanaalzone (9000 woningen wil men daar bouwen) aangemeld bij het rijk als een van de projecten die zou moeten vallen onder de crisis- en herstelwet. Die wet is in 2009 bedacht om tijdens de crisis de bouwproductie aan te jagen door procedures te vergemakkelijken en mogelijkheden van beroep en bezwaar te beperken. Het oogt wonderlijk om voor een project dat daar anno 2016 helemaal niets van te lijden heeft (iedereen staat te popelen om in Utrecht te bouwen) die crisis- en herstelwet van stal te halen. Maar de redenatie van het gemeentebestuur is dat die crisis- en herstelwet de norm is geworden voor hoe het hoort en eigenlijk doet wat ook beoogd wordt met de omgevingswet.
Bij dit alles overheersende doel van snelheid maken hoort dus ook dat gemeenteraden zich niet moeten bemoeien met iedere afwijking van visies en plannen. Daar zit ook een ander risico aan: nu het instemmingsrecht om afwijkingen van visies en plannen vervalt zal het vaker voorkomen dat raden achteraf het paardenmiddel van het wegsturen van een wethouder gaan gebruiken als het ze echt niet zint.

Daarbij komt dat ook de mogelijkheden van burgers om hier beroep tegen aan te tekenen sterk worden beperkt in de wetgeving: zeer korte vergunningsprocededures en bezwaartermijnen en het niet ontvankelijk zijn als het besluit niet rechtstreeks je eigen belang raakt (de zogeheten relativiteitsvereiste). Dus wie geen direct belang heeft bij bijvoorbeeld bomen die gekapt worden of dat monumentale gebouw dat zal worden gesloopt zal door de rechter al snel als niet-belanghebbende worden getypeerd. Cynisch genoeg mag bij een wet die bedoeld is om een bredere afweging van leefkwaliteit te maken de burger alleen in geweer komen als NIMBY (kan ik aantonen dat ik er zelf last van heb?) en zich blijkbaar niet opwerpen als hoeder van een breder belang.

Gemeenteraden fixeren zich op beleid maken
Opvallend is dat dit debat over het risico van erosie van lokale democratie en het ondergraven van het vertrouwen van burgers als gevolg van de omgevingswet zich onder de radar afspeelt. Ik denk dat veel raadsleden er nog nooit van hebben gehoord omdat ze zoals ik hierboven al opmerk vooral de reclame- en procedurele verhalen te horen krijgen. Ook zie je dat de aandacht vooral uitgaat naar het maken van omgevingsvisies en omgevingsplannen, en naar de participatie van burgers en raad daarbij. Want beleid maken is natuurlijk veel leuker dan ingewikkelde procedures en die insteek beantwoordt aan het ideaal dat de raad op kaders en grote lijnen moet sturen en zich niet te veel met de uitvoering moet bezig houden.
Mede daardoor blijft de aandacht voor een vergunningensysteem dat in de hand werkt dat daar steeds van zal worden afgeweken buiten beeld.  Korthals Altes: ‘dit kan leiden tot cynische situaties waarin enerzijds rond het omgevingsplan een feest van democratie en participatie plaatsvindt en er anderzijds een autonome praktijk wordt ontwikkeld van omgevingsvergunningen voor afwijkingsactiviteiten.’

Voorbij de goednieuwsshow
In Binnenlands Bestuur stond recent deze waarschuwing aan gemeenteraden zich niet langer in slaap sussen met informatiebijeenkomsten waarin eenzijdig de nadruk wordt gelegd op de zegeningen van de wet.  Neem als raad zelf het voortouw door bestuur en ambtenaren actief te bevragen naar wat er wezenlijk aan de rol van de raad verandert en regel zelf waar je invloed wilt hebben, is de boodschap.

Ik heb zelf een aantal tips voor politieke partijen en gemeenteraden om hier verstandig mee om te gaan. Allereerst, beschouw de omgevingswet niet als een systeem dat moet worden ingevoerd en waar je je over laat voorlichten in termen van ‘wat je te wachten staat’ . Geef zelf aan waar het naar toer moet met het omgevingsbeleid en draag het bestuur op de omgevingswet in die geest te gaan hanteren. De ruimte die de wet daartoe laat moet je ook benutten. Gemeenteraden kunnen dus zeggen: gebruik de lokale handelingsruimte om bewoners en lokale initiatiefnemers meer de regie te geven op hun eigen leefomgeving en de stad’ (burgerbegroting, zelfbeheer, co-creatie enz). En stuur consequenter op de bijdrage van plannen aan maatschappelijke opgaven en waarden. De gemeenteraad van Utrecht heeft dat met zeer brede steun bijvoorbeeld in een motie vastgelegd, neem daar een voorbeeld aan.

Ten tweede:  ga niet alleen het gesprek aan over omgevingsvisies en omgevingsplannen maar ook over de vraag hoe burgers en politiek greep houden op concrete programma’s en vergunningen en op de afwijkingen op het beleid. Behandel eens een omstreden casus en kijk welke waarborgen je moet inbouwen wil het niet uitpakken als ondermijning van goede bedoelingen en van het vertrouwen in de overheid.

Ten derde: dwing af dat er een onderscheid wordt gemaakt in procedures tussen burgerinitiatieven en initiatieven van grote marktpartijen. Zorg dat flexibel omgaan met regels vooral die eerste groep ten goede komt en werk met voorkeursregelingen voor burgers bij verkoop van gemeentelijke grond en vastgoed. Zoals het recht om als eerste te bieden, kavelgrootte aanpassen, openbaar register van grond en vastgoed en grond niet verkopen als dat helpt om publieke belangen te waarborgen.

Met deze drie lijnen kan voorkomen worden dat we bij een eerste evaluatie van de invoering van de omgevingswet moeten vaststellen dat gemeenteraden buitenspel zijn gezet, de brede insteek van verbetering van de leefkwaliteit is mislukt en burgers nog cynischer zijn over hun overheid. Werk aan de winkel voor gemeenteraden en voor politieke partijen. Doe iets met deze punten in de verkiezingscampagnes, want het gaat echt ergens over.

 

 

---